摸一摸河对岸（24）

审计机关到底该放哪

审计机关监督的是政府财政支出。1980年代初，时任安徽省副省长的杨纪柯，就曾以“医生得了胃癌不能自己给自己动手术”来比喻审计不能放在政府。事实上，世界上不少国家的审计最初就是设立在政府，后来又纷纷脱离了政府控制，设立在议会中或独立设置，包括立法审计的典型代表美国以及本世纪初刚刚完成体制改革的泰国和瑞典。对此，全国政协副主席、原审计署审计长李金华直言道：“中国审计机关是世界上为数不多的隶属于政府体制的国家之一，而审计机关独立于政府又是一种必然发展趋势。”

审计改革已在启动

中国目前的行政型审计体制，依据“82宪法”建立，多年来也备受争议，改革的呼声一直未断。广东省近两年来在一些地区进行的“大部制”改革，大都涉及审计体制，地方性审计体制改革实际上已经展开。

深圳市2008年5月通过的《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》中提出，在深圳市人大常委会设立预算委员会，并将原隶属于深圳市审计局的投资审计专业局并入市人大预算委员会，建立立法审计，统一审查和监督政府预算、决算和重大投资项目；与此同时，原隶属于政府的市审计局仍然保留。

与深圳模式不同的是，2009年广东佛山市顺德区把审计机关与纪检、监察等部门合并，共同承担党政多种监督任务。据不久前出台的《佛山市区级党政机构改革实施意见》，佛山市也将参照这一顺德模式，将审计局和监察局一起并入纪委之中。

应看到这两种模式有一些共同之处。

第一，无论是将预算执行审计组织设立在人大，还是将审计机关整体并入纪委，都是对现行行政型审计体制不同程度上的革命，意味着这一体制已越来越不适应中国政治经济的发展变化，唯有改革才能焕发起审计新的生命力。

第二，这两种模式的提出都不是孤立的，深圳模式是随深圳市政治体制综合改革试点而提出，设立立法审计被看作“创新人大工作体制和机制”一个重要方面；而顺德模式则是“大部制”行政体制改革的结果。

第三，这两种都是“擦边球”式改革，即总体上看不出与现有法律相违。深圳模式下原市审计局仍然保留，在市人大内部增设预算审计机构以及强化预算监督的做法，也依法可行。顺德模式也没有否定政府对合并后审计监督的控制权，在“党政合一”体制下尤为如此。只不过，纪委作为党的机构直接执掌审计监督后，按照预算法和审计法，纪委能否受党委(抑或政府？)委托向人大常委会报告审计工作？

放在人大优于放在纪委

无论从何种视角看，这两种模式都存在很大差异。

第一，从宪政角度看，作为人民民主的国家，政府一切权力来自人民的委托，将专门履行财政监督职责的审计设立在人民的代议机构——人大之中，就更能体现出财政监督权在民的宪政理念。

第二，从法治角度看，作为法治政府，其是否依法行政应由审计给予鉴定，各项审计工作是从不同角度对政府权力进行的制约和监督，由此看，立法审计更有利于维护公民权利与限制政府公权。而顺德模式下，审计与政府的关系更为紧密，监督者由被监督者所领导或“亲如一家”，谈监督，难上难。

第三，从构建权力制约机制角度看，顺德模式下党政权力更为集中，借助党政权威，审计监督的效力也会大大增强，正如顺德区纪委副书记、区政府监察和审计局常务副局长赖剑辉所说：“大部门的工作经过一个月已经初显成效，监督的协调力、执行力得到了提升，监督力度得到进一步加强。”但这一模式没有考虑权力之间的制约，而加强权力之间的制约与监督正是执政党十七大强调的。相比之下，深圳模式强化的是人大对政府的监督，这是权力制约的基本方式，审计监督依靠的是国家权力机关与民主监督的威力。所以，尽管顺德模式的权力效用似乎很明显，但深圳模式却更适应十七大之后中国民主政治建设进程。

第四，执政党以人为本，就得建立公共财政制度，即立法控制下的公开透明与服务于公共利益的财政体制，在这方面，显然深圳模式优于顺德模式。

第五，保持独立性是审计的内在要求和取得审计监督成效的关键，顺德模式下，更多的“婆婆妈妈”则会加重对审计的影响和干预，工作上会呈现出更多的多变性、随意性而不是程序性，独立性自然难以谈起。而深圳模式下，预算执行审计脱离了政府的直接控制，就为审计独立性建设打下了最基本的制度保障。

第六，从国际惯例看，大多数现代国家无论采取什么审计模式，共同点是审计不受政府领导或控制，致力于辅助立法机关财政监督职能的实施。深圳模式更贴近于国际惯例，且折射出“财政审计是审计永恒的主题”、“审计是国家财产的‘看门狗’”、“审计是为纳税人服务的”这些世界审计发展中的普世理念。

尽管对顺德模式得出了诸多“不利”的评价，但有一点却是这一模式的“强项”，即其更现实可行。这一模式更适应现行体制，更具有现实可行性——集中权力办大事(但如果权力缺乏制约，集中权力也可能办错事，这同样有历史为鉴)。

深圳模式的实施与运转，需要理顺人大与政府特别是党政的关系，这却是一个需要在社会主义民主政治建设进程中逐渐解决的问题，不能一蹴而就。事实上，深圳模式仅仅出现在《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》中；而顺德模式现已在发扬光大了。

总之，顺德模式是一种权宜之策，非长远的制度安排，难具长久生命力。深圳模式尽管在现实可能性方面稍逊一筹，但却顺应社会主义民主政治和市场经济发展，是一种长远性与战略性制度安排，是审计改革的趋势。

（原载于《南方周末》2010年8月4日）