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全国人大的新变化

作者:南方周末记者 钱昊平 褚朝新 罗欢欢

2017-09-06 11:21:25 来源:时局

2017年3月5日,北京,十二届全国人大五次会议在人民大会堂举行开幕会。各部长在“部长通道”接受采访。(视觉中国/图)

(本文首发于2017年3月9日《南方周末》,原标题《改会风,强立法,升级“部长通道” 全国人大的新变化》)

“国务院副总理马凯代表国务院到人大作报告并到会应询,在我印象当中是这些年以来的第一次,这是一个非常好的气象。”

“过去,有些新上任的部长们怕被堵在部长通道上,今年监察部、发改委、交通部等多个部委的一把手都是新部长,他们排着队接受记者采访。问题,还都是我想问的。”

2017年3月4日,在十二届全国人大五次会议正式开幕前,重庆代表团举行了一个主题为“我当代表这四年”的新闻发布会。

发布会上,多位重庆人大代表谈了他们过去四年来的履职感受。重庆市律师协会会长韩德云说:“本届当代表和前两届相比,虽然提出建议的数量有所减少,但在质量方面更加注重,建议质量应该说是越来越高。”重庆两江新区管委会常务副主任汤宗伟则说,过去四年他提交了17份建议案,今年又准备提交6件,“一些建议已经从纸上走向现实。”

自十二届全国人大一次会议2013年召开至今,已经过去四年时间。2017年全国两会,是本届近三千名全国人大代表最后一次集体亮相。回顾过去,本届全国人大在立法、代表履职、会风转变等方面做出许多值得称道的改进。

改会风,结对子

2017年是韩德云担任全国人大代表的第15个年头,今年的人大会议一开幕,韩德云就发现一个“新情况”:全国人大首次在各代表团设立了“会风会纪举报箱”,此外还有会风监督员。

“我们这样的可能没有什么问题,但是对于那些有公职身份的,就会受到很多限制。不能无故缺席,如果要请假必须要和团长请。”韩德云告诉南方周末记者。

如今,全国两会期间的纪律要求越来越严。3月5日到7日,南方周末记者在多个代表团驻地发现,会议通知里明确要求代表们参加小组会不得携带手机,必须携带手机的则要静音。

一名参加全国两会报道的媒体记者透露,她在该代表团驻地正好遇到一位地方人大常委会主任来看望本市的两会代表,一阵寒暄之后,这位人大主任问几位代表,晚上能不能一起吃个饭。

结果,这位人大主任被拒绝了,代表们说,“我们明确要求不能够接受宴请,不能随便出去。”

本届全国人大四年来,会风有了极大改善。南方周末记者参加过多年全国两会,有过许多亲身体会:2012年两会时,有赴京的代表团在飞机上开香槟、切蛋糕,入住的酒店房间里每天摆放着不同的高档进口水果;从2013年开始,香槟、蛋糕消失,高档水果也不再允许进入代表的房间。

2014年,南方周末记者在湖北团采访时获知,迎来送往也不再被允许。“中央领导到湖北团,省委书记和省长没有下楼迎接,只在会议室所在楼层的电梯口接了一下。”湖北团一名随团的新闻官向南方周末记者透露。

“以前每次来北京开会,地方还要组织欢送会,在机场铺着红地毯。一下飞机工作人员还会给你拿行李,直接送到房间去。现在迎来送往没有了。”在2017年两会上,全国人大代表、重庆大学校长周绪红对南方周末记者说。

在会风转变之后,人大代表更能专注于履行代表职责。给韩德云一个很明显的感受是,本届全国人大代表的立法草案质量提高了不少。

“主要的原因在于立法的公开性相较以前改变比较大。”韩德云对南方周末记者说,“例如这次民法典总则的草案,光是我自己参加的征求意见的会议就有两次,一次是列席全国人大常委会的会议,另一次是专门在重庆征求了人大代表的意见,在这个过程中,一些大的意见就都被听取了。”

结对子是这一届人大代表们的新尝试。2015年3月,全国人大常委、华侨委员会副主任委员令狐安告诉南方周末记者,他作为全国人大代表在2014年接受了一项“新任务”——与一名基层代表结对子,了解他的工作和日常状态,帮助其一起更好地履行全国人大代表的职责。令狐安透露,在全国人大的安排下,他与全国人大代表、山西焦煤集团西山煤电公司杜儿坪矿三采区掘进一队副队长董林结了对子。

董林在接受媒体采访时透露,“结对子”实施的第一年,令狐安就悄悄到山西探访他工作的矿场,并要求他不得通知当地的官员。“我在井下工作,没有办公室,最后向同事借了一间屋子。”

“结对子”的效果非常明显。2015年3月,在与董林沟通后,令狐安在人大会上提出了各级政府要把职业病防治放到与安全生产同等重要地位加以重视、建立职业病救助制度以及从国家层面设立以尘肺病为主体对象的职业病救助基金、建立救助体系等建议。

2017年3月7日,财政部部长肖捷出席记者会。(视觉中国/图)

罕见地对立法规划作出重大调整

在立法方面,全国人大过去四年里不仅确保了立法质量,更有大刀阔斧的革新。

第一个显著变化是,十八大后,本届全国人大在确保“重大改革都要于法有据”方面不遗余力。2012年底,十八大报告提出“加快实施自贸区战略”后,新一届国务院并没有立即启动。直到2013年8月,全国人大常委会授权国务院“在上海自贸区暂时调整有关行政审批”之后才启动。而随后确立的天津、广东、福建三省市自贸区,也都先经过全国人大授权。

2015年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了修改立法法的决定,“税收法定”原则被正式确立。这从理论上意味着税收立法权重归全国人大——以后政府收什么税、向谁收、收多少,都需要由全国人大立法来决定。在这之前,中国的18个税种中只有3个是通过人大来立法的。

监察体制改革同样是经过人大授权后才实施。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,明确规定了试点工作涉及的最主要、最基本的制度。

本届全国人大还罕见地对立法规划作出重大调整。在2013年公布的五年立法规划中,全国人大常委会明确了诸如修改食品安全法、行政复议法等68件立法项目。两年之后,全国人大常委会于2015年8月又十分罕见地对立法规划作出调整。

在历届全国人大及其常委会中,任期内采取如此大规模的调整立法规划非常不同寻常,这背后的原因,与中共中央全面深化改革的战略部署直接相关。在立法规划调整之后,一、二类项目从原有的68件增至102件,实际增加了制定能源法、房地产税法,编纂民法典等事关经济社会各领域深化改革进程的34件立法项目。

南方周末记者经过梳理后发现,过去四年全国人大在立法方面的进度明显加快:十二届全国人大一次会议后的一年间,常委会审议15件法律草案,修改21部法律,新制定2部法律;人大二次会议后的一年间,审议20件法律草案,修改法律10件,制定法律2件,作出8个法律解释;人大三次会议后的一年来,常委会制定5部法律,修改37部法律和1个有关法律问题的决定。人大四次会议以来,常委会制定8部法律,修改27部法律,通过7个有关法律问题的决定决议。

3月8日,全国人大常委会委员长张德江在作工作报告时说,一年来,全国人大常委会深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,坚持党中央集中统一领导,坚决维护党中央权威,保证党的路线方针政策和党中央决策部署在人大工作中得到贯彻和执行。

“立法工作继续呈现数量多、分量重、节奏快的特点,立法质量进一步提高。”

张德江委员长在工作报告中披露,4年来,常委会采取统筹修法方式,审议通过了13个修法决定,涉及修改法律和有关法律问题的决定74件次。

从2016年两会至今,更有多部法律出台。2016年3月16日,慈善法正式通过并于去年9月起开始施行,这是中国首部慈善领域的基础性、综合性法律。2016年4月,全国人大常委会通过境外非政府组织境内活动管理法,同年11月,网络安全法问世。

2016年,最大的立法事件莫过于民法典编纂工作正式启动。编纂民法意义重大,这不仅是十八届四中全会提出的重大立法任务,也是几代中国人的夙愿。民法作为万法之母,是国家法律制度的基本原则、基本精神的重要源泉,其重要性不言而喻。

2017年3月8日,全国人大常委会副委员长李建国在全体会议上作关于民法总则草案的说明,并拟提请十二届全国人大第五次会议审议通过。按照计划,2020年3月民法典各分编将一并提请全国人民代表大会会议审议通过,从而形成统一的民法典。

2017年3月7日,十二届全国人大五次会议云南代表团举行全体会议,审议计划报告和预算报告。(视觉中国/中新社 杜洋/图)

人大监督:副总理接受“专题询问”

本届人大在许多方面还有开创之举。比如,十二届全国人大常委会第七十七次委员长会议决定在2016年9月加开一次全国人大常委会会议,会议的议题是关于辽宁人大代表贿选案。

2016年9月13日,十二届全国人大常委会第二十三次会议经表决,依法确定辽宁省45名拉票贿选的全国人大代表当选无效。

监督法律的实施是全国人大及其常委会的重要职责之一。在2017年的人大新闻发布会上,大会发言人傅莹说,过去这四年,全国人大常委会开展了二十次执法检查,委员长和各位副委员长都多次做检查组的组长带队开展执法检查,形成了一个全链条的监督程序,监督的质量有了比较大的提高。

为了更好地行使监督职能,本届全国人大还在“专题询问”上有所突破。专题询问的提出是在2010年两会期间,时任委员长吴邦国在人大工作报告中提到,要依法开展专题询问和质询,请国务院有关部门主要负责人到会回答询问、答复问题。

2014年,新一届全国人大常委会继续推进“专题询问”,围绕加快政府职能转变等与深化改革、百姓生活密切相关的话题,开展了3场专题询问。第一次专题询问,到会接受询问的部委“一把手”就有11人之多,创下历史新高。

值得一提的是,在2014年的“专题询问”上,国务院副总理马凯还专程到会应询。据《光明日报》报道,“国务院副总理马凯代表国务院到人大作报告并到会应询,在我印象当中是这些年以来的第一次,这是一个非常好的气象。”全国人大常委会委员吴晓灵曾经公开评论说。

不过,2010年全国人大常委会提出开展专题询问和质询以后,“质询”一直没有启动过。原全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清认为,质询是一种严厉的监督手段,政府没有严重的事情,一般不会启用。

2016年在十二届全国人大四次会议的新闻发布会上,有记者问,人大是否会进一步通过质询来回应社会的关切?大会发言人傅莹回应指出,这也是一个很重要的监督方式,也有专门的法律规定,也是在研究探讨当中。

记者们可以扫描二维码关注公众号并留言,问题汇总后向部长们提问。(视觉中国/图)

“部长通道”变迁记

这些年的两会上,“部长通道”是一大亮点。“部长通道”指的是人民大会堂北门一段铺着地毯约百米的通道。

成都商报记者赵倩是一个因为“部长通道”而走红的记者。赵倩是从2008年开始跑全国两会的。那时候,跑两会的资深记者都知道,到人民大会堂参加人大会的部长们都是从北大门的北大厅入场。围堵部长多年的赵倩记得,“那时,一个记者拦到部长,所有记者团团围住,部长在人群中难以脱身,有时衣服、头发都挤乱了。”

2017年3月7日,赵倩告诉南方周末记者,原民航总局局长李家祥有一年被记者们堵在了“部长通道”,寸步难行,他不得不请求记者们:“能让我边走边说吗?”而给赵倩留下最深刻印象的是,有一年两会,时任卫生部部长陈竺被围堵在厕所门口接受采访。

“部长通道”最早只是记者们私下的一个暗语,并非官方说法。当在人民大会堂北大厅堵截部长采访的记者越来越多后,这也引起了全国人大新闻局的注意。从2013年开始,“部长通道”升级换代,依然是人民大会堂北大厅,依然是百米通道,不同的是,全国人大在北大厅设立了临时“部长发布台”,安放了音响,设置了方便摄影记者拍照的阶梯台。

为了有序“拦截”部长,全国人大新闻局让媒体现场推举代表进入部长通道。赵倩两次临时当上了替媒体同行进入“部长通道”寻找部长接受采访的“引导官”。2013年,赵倩一天内拦下了超过10位部长。

在“部长通道”上,赵倩曾拦过原文化部部长蔡武。“大家委托我说服您接受采访,您要让我完成任务啊。”赵倩拉着蔡武的胳膊说。急着去参加大会的蔡武笑着和赵倩约定,散会后一定在“部长通道”接受采访。散会后,蔡武没有食言,在“部长通道”接受了记者们的提问。

另一名多年参加两会报道的媒体记者介绍,为了不影响部长们正常参会,从2014年开始,全国人大派出工作人员在“部长通道”代替记者代表,邀请经过的部长们接受采访。

2016年全国两会上,监察部等多名备受关注的部委一把手在“部长通道”上亮相,回答记者们提出的各种热点问题。

对此,2016年3月16日上午,国务院总理李克强在记者会上明确要求,“部长们不能拱拱手一走了之。”他要求,国务院各部部长、直属机构主要负责人“要积极回应舆论关切”。李克强还强调:现代政府要及时回应人民群众的期盼关切,各部门要主动释放公众期待的信息,坚定社会信心,给市场一个明确的预期。

2017年1月18日,在专题讨论《政府工作报告》(征求意见稿)的国务院全体会议上,李克强再次对部长们提出要求:“今年的‘部长通道’一定要比去年搞得更好。”“成绩要讲透彻,问题要讲明白。话要堂堂正正讲出来。不能遇到事都闷着不讲话、不回应。”

再次参加两会报道的赵倩发现,2017年的“部长通道”边上,竖起了一块牌子,牌子上除了一个大大的二维码,还有文字介绍——“部长通道”问题征集。上面还写着:“欢迎记者朋友们扫描二维码关注公众号,将想向部长们的提问直接在公众号中留言,我们将汇总整理后把大家最为关心的问题向各位部长提问。”

这一次,她彻底在“部长通道”上失去了发挥辣妹子辣劲的机会,不用她拉,部长们排队等着接受采访。“过去,有些新上任的部长们怕被堵在部长通道上,今年监察部、发改委、交通部等多个部委的一把手都是新部长,他们排着队接受记者采访。问题,还都是我想问的。”赵倩说。

对于跑两会的记者来说,全国人大的另一个变化是——都市类媒体在人民大会堂发声的机会从无到有并越来越多。每年全国人大召开前的新闻发布会,多数是党报党刊记者提问为主,2015年第一次有都市报记者提问,《南方都市报》记者问了一个有关雾霾的问题。《成都商报》记者韩利第四个被点到,他问了一个环境治理问题。

2017年3月4日,全国人大举行新闻发布会,《成都商报》记者韩利第一个获得了提问机会。

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网络编辑: 刘小珊 责任编辑: 刘斌 苏永通

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