如何破解中央与地方“土地博弈”困局

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编者按：6月1日，《违反土地管理规定行为处分办法》实施。该文件详细规定了对行政机关领导及一般公务员的土地违法的处分办法，行政首长问责制是其亮点。然而土地违法行为屡禁不止，不仅是行政不力或执法不严的问题，对土地制度与土地法律本身的审查革新，或更为切要。

围绕着农地转用和征地补偿，中央和地方之间发生了严重的目标冲突，进行着广泛的利益博弈。 从成本收益来看，在这个过程中，农村集体和农民是净损失者，地方政府是净得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不偿失。





土地目标：中央与地方之争
围绕着农地转用和征地补偿，中央和地方之间发生了严重的目标冲突，进行着广泛的利益博弈。

中央政府土地政策的目标是多重的，最重要的是保护耕地，保证粮食安全，其次是维护农民利益，保持社会稳定，然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。

这三个目标既有一致之处，也存在着不少相互矛盾的地方。比如，粮食安全主要是国家目标，它既不是地方政府目标，也不是农民个人目标。在一定意义上，保护耕地等于只让农民务农，与农民通过参与工业化和城市化获得利益的愿望相悖；再如，保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾。

对地方政府来说，一个是要实现增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，再就是要实现财政目标和利益目标，增加地方收入和地方融资规模。这两个目标是高度一致的。加快农地转用，扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。

不难看出，从土地政策目标的取向来说，中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。与很多人所想到的不同，如果暂时抛开目标本身的合理性与重要性，地方政府实际上比中央政府更能实现自己的土地目标。

中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理，包括建立基本农田，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查等。由于这些手段要依靠地方实施和配合，因此，除了计划本身的合理性以外，其有效性与其说取决于中央，不如说取决于地方——既要看中央目标和地方目标的一致性，也有赖于中央的控制能力和地方的忠诚度。

在传统计划经济条件下，以上三个条件基本上能够得到满足，这些手段基本上是有效的。但时异势移，在目前的分权化和市场化的条件下，上述三个条件都不能满足，中央控制手段的有效性就大打折扣。

俗话说，县官不如现管，地方政府直接管理着本辖区的农地和农户，直接负责农地转用的具体操作，地方的操作者们可以采取多种办法，规避中央的行政控制和计划限制，使政策实施结果向自己一方倾斜。

比如，移花接木，调整基本农田；先斩后奏，在农地转用时未批先用；谎报军情，隐瞒信息，用了说未用，多用少报，此用说成他用，此处用说成彼处用。更何况，中央政府要面对全国30个省直辖市自治区、70个大中城市，600多个市、2000多个县、几万个乡镇，管理成本相当高昂。因此，在土地政策的博弈中，中央政府经常“斗不过”地方政府，其土地政策目标往往落空，而地方政府的土地政策目标通常都能实现，除非倒霉碰到枪口上。这就使得中央的有效监管和控制成为一种偶然事件。更多时候，监管和控制处于无效状态。

地方政府征地的几个严重后果
在现行土地政策实施的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的惩罚又往往难以到位，造成的一个严重后果是农地转用的规模大大超过了计划控制的规模和实际需要的规模。

政府征地和供地的具体操作有三种，一是行政划拨，二是“协议”出让，三是通过市场和半市场机制拍卖。

对增加地方利益和收入的作用表现在以下方面，一是可以增加工业用地，甚至可以用低地价、零地价招商引资，进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。

二是可以用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境；

三可以垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。不少地方的土地出让金占预算外收入的60%。此外，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37%。由于把农民排除在土地增值收益之外，这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。数据显示，各级财政从农民手中获得的土地净收益，2004年为5894亿元；2005年5505亿元；2006年达到了7000多亿元的历史高峰，而北京大学中国经济研究中心教授平新乔估计超过1万亿元。这样一来，它的另一个严重后果就是造成了大量的寻租机会，产生严重的腐败现象。

不仅如此，由于土地一头连着财政，一头连着金融，土地成为撬动银行资金的重要工具。在东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，60%靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区的贷款比例更高。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款，这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。