如何破解中央与地方“土地博弈”困局

现行土地政策是弊端之源
现行土地政策有三根支柱：一是中央政府对农地转用的行政管制和计划控制，二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市，三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。

从成本收益来看，在这个过程中，农村集体和农民是净损失者，地方政府是净得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不偿失。由于农村集体和农民的弱势、无权和利益受侵占地位和处境，中央政府无法依靠集体和农民去约束地方政府，集体和农民也无力对抗政府的侵占行为，因而在中央和地方的土地博弈中，保护耕地的目标落空，城市化也被扭曲。这是现行政策的必然结果。

从今后土地政策的演变方向来看，由于地方政府征地的方式造成了严重的后果，中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。其结果只能进一步加剧中央和地方之间的土地博弈，形成一种管制和征地的恶性循环，即土地管制－扩大征地－加强管制－更多地征地。

在这种恶性循环中，地方政府一方面合法争取，另一方面非法行政，严控土地转用使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。

近两年，土地违法仍大量发生。在土地有偿出让中形成了地方政府、银行和开发商三方合谋，无风险套利。可见，加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题，只能在错误的道路上越陷越深。

好在，土地问题的尖锐矛盾和激烈冲突，使决策者开始反思现行政策，并出现了一些新的迹象，国务院28号文提出了农村集体建设用地的流转问题，广东省率先出台了促进集体建设用地流转的地方法规，再加上全国各地的大量制度创新，我们有可能走出一条新的农地转用的市场化道路。

让地权所有者直接参与市场交易
归纳起来，7亿农村人参与中国城市化、工业化进程的路径有四种：第一种是农村劳动力进城加入产业工人队伍，不妨称之为“劳力迁徙型”参与。第二种是农村兴办乡镇企业，发展工业和旅游等非农产业，可以称之为“产业发展型”参与。第三种是随着城镇和工业区的扩展，毗邻的乡村人口不断地融入城镇，我们称之为“城镇辐射型”参与。第四种是远离城镇的传统农业劳动者，通过合作发展农业的产业化，借以加入国内外专业化分工（市场）体系，我们称之为“乡村自主型”参与。如果以1990年代前半期为界分为两个阶段，那么，前两种是第一阶段的参与方式，目前仍在继续，后两种是后一阶段的创造，正在很多地方实施。

在“城镇辐射型”中，农民巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙，参与了土地要素的市场交易，把土地产权变成他们的永久物业，从而使农村融入城镇，耕地转为非农用地，农民变为市民和准市民，告别了原有的生产方式，创造着新的生活方式。

在“乡村自主型”中，那些看上去远离都市大工业的乡村居民，勿需背井离乡，也不必抛弃农业生产，就能加入工业化和市场化进程。

工业化并不排斥小块土地和分散农业，只要改造传统的农业耕作方式，就能够有效地规避市场风险和自然风险，解决农村公共物品的供给问题。这些都需要合适的组织和制度探索，其中农民土地产权的实施和保护始终是探索的核心。

发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。

通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。包括土地入股、农民合作社、社区型企业等方式在内，在广东南海、山东德州、江苏昆山、辽宁海城东三道等地，已经有形式多样的探索，不同的做法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护。

除了这些核心的探索之外，还有譬如“土地财政”这样的问题需要配套解决。

消除地方政府“土地财政”激励
目前，土地出让金数额巨大，与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收，成为地方预算内收入的重要部分。总之，从土地上取得的收入占地方收入的一半以上，地方财政成为名副其实的“土地财政”。这是地方政府热衷圈地、卖地的主要动机。

这种财政安排与地方政府垄断建设用地是一套共生的制度安排。只有从改变地方收入的取得方式入手，使其拥有与其事权相适应的永续的收入来源，才能打破政府垄断土地一级市场的格局，使其不再充当建设用地“地主”和土地经营者的角色，放弃低价征地和高价供地的行为方式。

具体来说，在阻断卖地机制的同时，中央政府应立即着手建立和完善土地财产税制度，停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。在制度上保证土地利益相关当事人在土地增值收益分配上的公平的同时，改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要而稳定的收入来源。

需要尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，作为建立财产税制的过渡措施。“31号文”已经明确规定，要将“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”。尽快出台有关实施办法并予以实施，不仅有利于这笔资金的规范运作和有效使用，而且也是走向财产税制的一种准备。

在目前体制下，地方政府事权无限，财权上收，入不敷出，这是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的一个重要原因。要减低地方政府谋求预算外收入的动机，就必须建立和完善公共财政体制，保证财权和事权一致。

修改土地相关法律的具体建议
土地承包法的立法目的在于保护农民土地权利，但是，与之平行的土地管理法使这种保护只限于农地范围，使农民的土地财产权变成一种残缺的产权；集体所有权的内涵规定不清，造成集体所有权侵犯农民的土地财产权；对农民土地财产权保护的基础性工作薄弱。

当务之急是，尽快修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款，让农民享有土地非农化进程中的土地所有权、收益权和转让权。在农村内部，要进一步明确集体所有权就是社区成员的成员权，杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。政府应着力提供保护农民土地权益的制度性基础设施，包括颁发有物权含义的土地长期使用权证，进行农民土地的登记、（东、南、西、北）四至划定、土地流转的信息登记，建立保护农民土地权益的土地法庭。

主要修法建议具体如下：

——修改土地承包法第十七条，删去“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”；

——将土地承包法第三十三条第二款“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为，“不得改变土地所有权的性质”。

——修改土地管理法第四条，删去“国家实行土地用途管制制度”。

——修改土地管理法第十二条，将“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，修改为“依法改变土地权属的，应当办理土地变更登记手续；改变土地用途的，应当办理备案手续”。

——将土地管理法第十四条中的“承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”一句，修改为“承包经营土地的人有保护和合理利用土地的义务”。

——将土地管理法第四十三条第一款修改为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地和集体土地；农村集体经济组织有权依法使用本集体所有的土地兴办商业性建筑和村民建设住宅，或者用于乡（镇）村公共设施和公益事业建设”。

——将土地管理法第四十七条中的“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，修改为“征用土地的，按照被征用土地的市场价值给予补偿”。

——修改物权法第一百五十三条，将“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，改为“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利”。

（作者为天则经济研究所学术委员会主席）