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浙江桐乡“三治”试验
德治、自治、法治

作者:南方周末记者 贺佳雯

2018-01-25 19:07:55 来源:时局

屠甸镇荣星村建造的乡贤亭。(南方周末记者 贺佳雯/图)

(本文首发于2018年1月25日《南方周末》)

2013年开始,桐乡就以德治、自治、法治“三治”合一为手段开展社会治理创新实践, 没想到4年后契合了十九大报告里的提法。

浙江大学公共管理学院院长郁建兴指出,“搞村民自治,党委政府还是应该更多还权于民。”

既不是党代表,也没有专门为开会做准备。陈炳旗觉得自己能列席2018年1月16日召开的镇党代会,是一份荣誉和责任。

这位浙江桐乡(县级市)屠甸镇的老村支书,能列席党代会,在于他的新身份——乡贤代表。

2017年下半年,在桐乡市委的倡导下,市内各镇、村的“乡贤参事会”作为一种新型农村社会组织陆续诞生,并参与村内的社会治理和公共服务,乡贤代表们的共同特征是:都是当地的“能人”以及从当地走到城市的精英。

桐乡市委书记盛勇军告诉南方周末记者,推广“乡贤参事会”是桐乡进行“自治”试验的手段之一。2013年,桐乡就以德治、法治、自治“三治”合一为手段开展社会治理创新实践。

但盛勇军没有想到,他们提出的“三治”,竟在4年后契合了十九大报告里的提法。

一位桐乡市委的干部说,当听到“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”这句话出现在十九大报告中时,“全市的干部队伍都沸腾起来了”。

“乡贤的话管用”

陈炳旗所在的屠甸镇荣星村乡贤参事会,于2017年11月30日注册成立,由该村的“能人”魏建华牵头发起。

魏建华是桐乡市星马针织制衣有限公司(下称“星马公司”)董事长,公司是明星企业,吸纳了三百多位村民就业,占全村劳动人口的六分之一。

近年来,魏建华先后出资为荣星村村民安装了自来水、修筑公路桥梁。在村里“颇具威望”。

这让荣星村党支部书记金福良在物色乡贤参事会会长时,第一个就想到了他。2017年年中,金福良找到魏建华,说市里想推广“乡贤参事会”,并计划先在屠甸镇试点。

魏建华立马应了下来。“自己也想为家乡做点事。”他告诉南方周末记者,加上和金福良是小学、初中、高中十几年的同窗,也希望能帮金福良一把。

荣星村乡贤参事会的筹备工作启动后,魏建华被确定为会长人选,另设两位副会长。理事和成员的确定,则采取“自下而上”的方式,先由村民小组长广泛搜集村民意见,每个村民小组推举一两名乡贤。再由村民代表大会统一投票,选举产生9名理事和30名成员。最终产生了一支由退休村支书、当地企业家、走出去的社会精英等人组成的乡贤队伍。

很快,荣星村的乡贤参事会就第一次“派上了用场”。

去年下半年,村委会鼓励村民对垃圾进行分类回收,分为有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾三类。但由于村民的垃圾分类回收意识淡薄,既嫌麻烦,也不知道如何分类。

工作迟迟难以推进。村支书金福良找到了魏建华,请他“做个表率”。魏建华当天就在员工微信群里发消息:务必要配合村委会推行垃圾分类政策落实到每家每户。他的员工大多数是本村村民。

而另一位乡贤、后来列席了镇党代会的老支书陈炳旗,在南方周末记者采访的那几天,每天都戴着乡贤参事会的会徽游走于村里的各个角落巡逻,看到谁扔垃圾时没有分类,就上前说道说道。

“乡贤的话比我们(村委会)的话管用,我们说像指挥,他们说就是引导。”村支书金福良告诉南方周末记者,下一步将由村委会和乡贤参事会一起给村民们进行垃圾分类的培训,做村民们的思想工作。

为了纪念乡贤理事会的成立,荣星村还在公园里新盖了一座凉亭,被屠甸镇政府命名为“乡贤亭”。

桐乡市民政局副局长尤良南给“乡贤参事会”下的定义是:“在村委会引导下,群防群治的队伍”。

“推行自治后,我们现在全面鼓励社会组织的发展。”桐乡市民政局副局长尤良南,还有一个身份是市委社会工作委员会副主任。

他向南方周末记者介绍,现在桐乡市鼓励四类社会组织的发展,分别为行业类、高新科技类、公益类和城乡社区服务类,“乡贤参事会”属于城乡社区服务类组织。

民政局的鼓励政策主要体现在降低了注册资金门槛,按照现代社会组织制度的规定,“乡贤参事会”的注册资金原本要3万元,现在只需要1000元。另外,民政局还给社会组织提供咨询代办登记注册、备案等业务。

哪个排在首位?

倡导“乡贤文化”的桐乡,位于浙江省北部杭嘉湖平原腹地,隶属嘉兴市,由于其东邻上海,北近苏州,西接杭州,地理优势突出,第三产业发达,经济发展也迅速,2017年人均GDP为115454元。

这座县级市还拥有深厚的历史文化底蕴。当地酒店里,甚至会特意摆上几本茅盾的《子夜》与丰子恺的《缘缘堂随笔选》,以提醒游客从这里走出去的名人和社会精英。

推动“三治”建设始于2013年,时值新一届党政领导班子刚刚亮相。已调任湖州市副市长的卢跃东,彼时是桐乡市委书记。“新官上任,我们提出四大奋斗目标,其中一个就是社会治理要一流。”2018年1月19日,卢跃东向南方周末记者回忆。

卢跃东此前在乡镇一级基层有过8年工作经历,在他看来,越是经济较为发达的地方,社会治理问题越突出。“经济要发展,就会涉及资源整合。比如高桥镇当年建高铁要拆迁农民的房子,就会引发社会治理问题。”卢跃东说。

现任桐乡市委书记、时任桐乡市长盛勇军在接受南方周末记者采访时分析,当时的桐乡正处于一个“事情越管越多”的时期。产业的发达带来大量外来人口,而政府的资源和力量有限,如果靠政府“大包大揽”,肯定“管不过来”。

用盛勇军的话来说,在1985年就被列入全国首批开放县(市)的桐乡,自古就有着改革与创新的传统。

于是,卢跃东和盛勇军商量着创新一种新型社会治理模式——德治、法治、自治“三治”合一,并在2013年5月迎来一个推进的机会。

卢跃东至今还记得,时任浙江省委副书记王辉忠到桐乡调研时,他向王辉忠提出了“三治”的初步想法,王辉忠当即拍板:“可大胆进行尝试、探索。”

四个月后,“三治”分别在桐乡三个镇开展试点工作,“德治”在高桥镇试点,“法治”在濮院镇试点,“自治”的试点地则在梧桐镇。

“仅仅开展了一个月,就发现越搞越不对劲。三治本就是相互作用的,相辅相成的,分开就不行。”桐乡市委一名干部说,之后,市委就将高桥镇列为“三治合一”的重点试点镇。

高桥镇位于城乡接合部,当时因修建高铁涉及村居拆迁与补偿问题,社会问题复杂。政府管理压力大,“也因此更具有代表性。”桐乡市委那位干部说。

而卢跃东对高桥的试点还寄予了另一点希望:“高桥”能比“枫桥”高一点。

“枫桥经验”是1960年代初,浙江诸暨市枫桥镇干部群众创造的化解基层矛盾的一套方法,概括而言就是“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地化解”。

相比枫桥经验,卢跃东认为“三治”起到的作用更多不是“压住”问题,而是让村民真正能自己解决问题。

卢跃东坦承,最初讨论“三治”的提法时,是存在很大争议的。他想把自治放在最前面,强调让百姓能自己管自己,但有人不认可,认为基层组织都“自治”了,“那把党委、政府置于何地?风险较大”。所以,卢跃东把“德治”放在了第一位,认为“德治”是基础。

一年后,中共十八届四中全会召开,在中央全会历史上首次讨论了“依法治国”话题。浙江随后在全省推广桐乡“三治”建设时,就把“法治”摆在了第一位。

当看到十九大报告提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,将“自治”排在前面时,桐乡市又依照中央的提法,将“三治”的顺序调整为自治、法治、德治。

中央党校教授王长江到桐乡实地考察过后认为,自治放在第一位是最科学的,只有让当地村民有了主人翁意识,他们才会自觉去遵循有章可循的“法治”。只有当地村民有了自主参与公共事务的意识,三治精神才有可能下到基层去。

“三治谁在前谁在后,其实在每个地方,在具体落实过程中,都有因时、因地、因人的制宜。”桐乡市委书记盛勇军说,“一切政策提法,地方肯定是跟着中央走。”

“即便昙花一现, 那也是现过”

高桥镇被列为重点试点镇之后,那里就建立起了“百姓参政团”“法律服务团”“道德评判团”三团机制,一一对应了“自治”“法治”“德治”三个方向建设。

据高桥镇越丰村法律服务团团长曹焕介绍,一个法律服务团一般服务两三个村,服务团成员会尽量覆盖公检法系统的不同角色。以曹焕所在的团为例,身为团长的她是桐乡市司法局法管科科长,另四名成员中,有一位在市检察院工作,一位派出所民警,还有两位律师。每月15日,法律服务团会派两名成员值班服务。

2018年1月15日,值班的越丰村法律服务团律师卜炳忠告诉南方周末记者,他有个很深的感受是,“三治”建设以来,找律师做法律咨询的不仅是村民,村委会有事也会请他做“法律体检”。

2013年因修高铁被征地拆迁后,越丰村每家每户都自建了工棚当作过渡房。但搬进新房后,有一户人家就是不愿拆除原来的工棚,村委会多次相劝无效。到2016年杭州要召开G20峰会时,市里对社区环境要求提高,村委会本准备采取强拆措施。卜炳忠知晓后立即阻止:“村委会从法律上来说不具备实施强拆的主体资格。”

这时,卜炳忠想到“三治”中的“德治”。

他给村委会支的招是,通过道德评判团加以劝说,制造舆论压力,规劝村民自行拆除违章建筑。

村委会告知道德评判团此事后,团里派出沈菊芬上门游说。“我是60后,和他(抗拆村民)年纪相仿,比较好沟通。”沈菊芬说。之后,道德评判团的其他几位成员和村委会代表分批轮番到该村民家游说。终于赶在G20峰会前夕,完成了越丰村的“三改一拆”整治工作。

“这就是在法治框架下德治。”高桥镇党委书记徐晓叶对南方周末记者说,现在每个村都有一个道德评判团,一般由12人组成,这12人由村民向小组推举,再由村民代表大会公开选举产生。他们其中有获得“最美高桥人”称号的道德模范,也有退休老党员干部等。

徐晓叶说,有了“三团”机制后,现在村里大小事务都要先经过百姓参政团讨论,遇到问题先找法律服务团做专业咨询,再看看道德评判团能不能起到“推波助澜”的作用。

“三治”试验,引起了浙江大学公共管理学院院长郁建兴教授的关注,并多次前往桐乡调研,他很关心如何让“德治”既能落实,又不超纲。

4年前,当时任桐乡市委书记的卢跃东找郁建兴商讨“三治”建设时,郁建兴就提出了这一疑问。

几番深思熟虑,郁建兴提醒卢跃东在提“德治”时必须附上两条基准:一是“德治”一定要在“法治”的框架下践行,是符合法律边界内的道德评判;二是“德治”的“德”一定是中国现代社会主义的新道德,而不是农村社会过去的一些旧道德。

4年试验下来,桐乡的“德治”已形成三种形式落实,一是道德评判团,针对日常道德争议事件进行规劝;二是曝光台,揭露违法失德的现象;还有一种是各种好人好事的评比。

如何让道德评比不流于形式?现任桐乡市委书记盛勇军的回答意味深长。“形式为内容服务,重要的内容要赋予仪式感。即使没有长效机制,评也比不评好,即便昙花一现,那也是现过。”在他看来,村民思想的进步需要积累,不是一蹴而就,需要潜移默化地教育。

“要谨防 自治组织行政化”

“自治为本、法治为要、德治为基”。这是桐乡对“三治”的一个总结,作为社会建设领域的一项改革,“三治”已在当地的社会治理中被广泛应用。

桐乡的乌镇,因被确定为世界互联网大会永远会址,最近几年声名鹊起,为保障互联网大会顺利召开,当地又在“自治”二字上做起了文章。

2015年,第二届世界互联网大会召开前,桐乡“引导”乌镇各行政村、社区,每10户居民选出1位志愿者,组建起一支2600多人的“乌镇管家”队伍,进行乌镇的日常安防巡逻与信息汇报,并在会后一直持续。

2018年1月16日这天,南方周末记者遇到了早晨八点就出门巡逻的乌镇虹桥村村民田文荣,他戴着顶深蓝色棒球帽,上印着“乌镇管家”四个大字。

今年65岁的田文荣,已经退休,是一名专职的“乌镇管家”,每天工作6个小时,遇到安全隐患、违章建筑等问题,通过手机上“乌镇管家”的微信系统汇报给当地政府。

与兼职人员没有报酬不同,田文荣作为“专职管家”,每月能领到政府发的800元固定工资,根据上报信息的价值还会额外得到一些“爆料奖金”。

“乌镇管家”这种模式,有人认为是政府的一种管理方式,并非真正意义上的“自治”。

但桐乡市委书记盛勇军并不这么认为,他说这些是“在政府的鼓励和引导下。”

在桐乡的“三治”实践中,还有一些做法也被认为影响了“自治的成色”,如屠甸镇荣星村的乡贤参事会,就由村委会主任担任秘书长,屠甸镇党委副书记范瑜解释,这样能把控参事会的发展方向,使参事会“跟着镇里村里的重要决策走”。

浙江大学公共管理学院院长郁建兴指出,桐乡搞“三治”要谨防自治组织行政化,“搞村民自治,党委政府还是应该更多还权于民。”

不过,郁建兴对“三治”还是从总体上给予肯定,2017年2月9日,郁建兴参加了中央有关部门到浙江省征求对十九大报告建议的调研会议。他告诉南方周末记者,他那次特别提出了要借鉴桐乡“三治”经验,创新社会管理模式。

清华大学公共管理学院教授蓝志勇到桐乡调研后指出,“三治”不是固定的模型,而是实践过程中能够帮助转型期中国进行社会治理、稳定社会治理的一个重要方法。

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网络编辑: 邵小乔 责任编辑: 钱昊平 助理编辑 温翠玲

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