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“农地入市”五年改革:“沉睡的土地资本”被唤醒

作者:南方周末记者 李在磊

发自:北京 2018-03-08 17:42:47 来源:政经

从五年前开始,农地入市改革使大片抛荒土地得到集约利用。(视觉中国/图)

(本文首发于2018年3月8日《南方周末》)

截至2015年底,全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。

越是发达地区,土地流转的需求越旺盛。因为经济基础好,消费不断升级,一些企业为了提供市场紧俏的高品质、标准化作物,纷纷到农村“收地”,规模化经营。

2018年3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告中指出,要全面深化农村改革,落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策,探索宅基地三权分置等各项改革举措。

系列改革事项中,最受瞩目的当属宅基地。自2013年10月中共十八届三中全会公布“农地入市”决议后,五年来此项改革已经进展颇快。

在发放全国首笔宅基地抵押贷款的义乌,已经把使用权入市区域扩展至市域范围内的集体成员之间。此前,宅基地买卖只允许在村集体内部发生。

相较而言,集体耕地的承包经营权不存在流转范围的限制。在浙江嘉兴市海盐县,改革者把“经营权”从“承包经营权”中独立出来,使所有权、承包权、经营权“三权分离”,并将土地附着物与经营权相结合,独辟蹊径拓展出一项单独的权利。实现了凭借耕地经营权进行抵押贷款的突破。

义乌、海盐皆为农地入市改革试点。其他一些试点地区则开始推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革,试图打破国有土地对土地市场的垄断,改变集体土地与国有土地“同地不同权”的历史。

一般而言,农地入市的关键点包括宅基地使用权、耕地承包经营权、集体经营性建设用地使用权等。长久以来,中国土地管理法、担保法等法规,对集体土地抵押、转让有多层限制,农地被称为“沉睡的土地资本”。

2015年2月以及12月,全国人大常委会授权国务院开展试点工作,暂停实施相关法规对集体土地入市的限制条款,农地入市改革才得以在法律层面绿灯放行。

“向前走了一小步,但这一步很关键。”义乌市国土资源局副局长张黎明对南方周末记者说,“改革经验在别的地方也可以复制。”

“市场推着政策往前走”

自1978年开始,家庭联产承包责任制便成为中国农村最基本的产权制度,这项重大改革,将农村土地制度从单纯的集体所有,向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变,解放了生产力。

三十多年后,这种曾一举改变农村面貌的所有制形式,渐渐显得力不从心。

《资源科学》一篇论文对全国二十多个省份进行的抽样调查发现,截止到2014—2015年,发生耕地撂荒的村庄数量为184个,占调查村庄总数的78.3%,大规模耕地撂荒现象发生在2000年以后的村庄数量为172个,占出现撂荒的村庄总数的93.4%,发生在2005年以后的村数量141个,占比76.7%。

农地撂荒现象,基本上与农村劳动力转移的趋势相吻合。该篇论文还指出,1996年以来,全国城镇化率以平均每年约1.4%的增幅增长,乡村人口数量也从原来的净增加阶段进入到净减少阶段;2002年—2013年期间,全国平均每年减少农业劳动力1133万人。

农村剩余劳动力很大一部分流向了长三角、珠三角,但是抽调显示,在经济发达的广东省,撂荒发生率也达到了90%左右。

“没想到不仅老家的地没人种,广东的农民也不种地了。”地合网联合创始人张浩对南方周末记者说。他是最早进行“互联网+农地”创业的一拨人之一,国字脸,齐平头,戴着一副黑框眼镜。

十多年前,张浩从武汉大学法律专业硕士毕业,来到“改革开放前沿阵地”的广东发展。他加盟了广东省中山市当时尚处创业阶段的农地交易平台——地合网。“感觉在做大事,对个人也是不错的发展机会。”张浩说。

实际上,越是发达地区,土地流转的需求越旺盛。因为经济基础好,消费不断升级,一些企业为了提供市场紧俏的高品质、标准化作物,纷纷到农村“收地”,规模化经营。

国家政策的与时俱进也为土地流转创造了条件。2003年颁布的农村土地承包法规定,土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让;2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》指出,农村土地承包经营权要规范有序地进行流转,依法形成的流转关系,受到法律保护。

地合网的商业模式,就是充当农业企业与农民之间的桥梁,撮合双方买卖。多数情况下是客户提出需求,地合网帮忙去找地。往往一百余亩的土地,就牵涉到几十家农户的承包经营权归属,如若某一两户不同意流转,耕地就连不成片。不愿交易的农户,一类是舍不得自家土地,通常采取调地块的途径解决;另一类是对流转金不满足,可以尝试用提供就业的方式进行补偿。

适合规模化作业的耕地,一般会对坡度、平整度、交通等参数有一定要求,同时满足多方要素的连片土地并不太好找,只要平整出200亩大小的地块,就会遭到疯抢。张浩在广东清远的项目,专门为想做稻虾混养的大户整合土地,客户们排起长队,向他预约了1000亩土地。

目前,在地合网上挂单,有流转意向的耕地、林地等各种类型土地有30万宗。

农业部网站数据显示,截至2015年底,全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。

“需求很强烈,市场推着政策往前走。”张浩说。

“种地需要技术,也需要政策”

同济大学毕业、主修土木工程专业的伍运兴没想到,读书时向往田园生活,毕业后真做起了农场主。他喜欢穿白色衬衫,虽然在田间劳作,衣襟却熨烫平整,有棱有角。朋友圈里绿油油一片,贴的都是瓜果蔬菜的照片。

四年前,伍运兴还就职于省城一家设计院,爱人毕业于浙江财经大学,在杭州从事财务工作,两人一年能赚30万元。得知老婆家乡兴起“家庭农场”之后,他们辞掉白领工作,回到海盐县元通街道承包了几百亩土地,开了香禾农场,种植葡萄。比起都市生活,“种地”预期收入不比上班低,时间自由、有成就感,只是周期有些长,需要一些耐心。

为了补充农业知识,这位“高材生”到县里听了不少讲座,遇到疑难杂症,就去农科所参观咨询,海盐县长听闻此事后,特地到葡萄园慰问了这对夫妻档。

葡萄种植很多工序无法用机械代替,属于劳动密集型产业。伍运兴告诉南方周末记者,出师不利,他打算换种一些人工成本没那么高的大樱桃。有了种葡萄的经验积累,种樱桃顺利很多,但需要三四年的周期,才能有好收成,“种地需要技术,也需要政策,很缺钱”。

为了周转资金,伍运兴在空余的耕地上种植周期较短的蔬菜,补贴资金流。

融资问题一直是海盐家庭农场式的规模化农业生产的桎梏。早在2009年左右,嘉兴市海盐县率先为农村集体土地确权,将承包权与经营权分离,尝试农地经营权抵押贷款。直到2015年,国家以试点的形式肯定海盐试验之前,这一模式都还属于私下探索。

香禾农场开业时,领取的是海盐县第78块家庭农场的营业执照。截止到2017年6月,海盐全县土地流转面积20.21万亩,流转率达62.9%,共培育出各类农业新型经营主体909家,各农业规模经营主体共流转土地18.01万亩,占全县流转总面积的89.1%。

海盐的一些金融机构,已经形成专门针对家庭农场放贷的业务部门。得知香禾农场的需求后,农信联社对果园进行一番评估,给出了25万元的授信额度。伍运兴用来抵押贷款的“抵押物”,就是农场土地的“经营权”。

抵押品价值以承包经营权及租金实际支付剩余期限、流转价款、支付价款和土地附着物的预期收入来确定,是对“预期收入变现”的有益尝试。至2017年6月,海盐已流转的二十多万亩土地中,办理抵押登记的达5.02万亩。“这个很好,没想到这样能贷到款。”伍运兴说。

抵押贷款行为发生后,意味着“经营权”从“承包经营权”分离后,实现了入市,因为抵押行为一旦出现违约,银行就要将抵押物收回,放在市场上交易。

入市改革,八仙过海

2015年,国务院关于开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点的指导意见出台前,海盐县先后出台了《农村土地流转经营权证登记管理办法》和《流转土地经营权抵押专项贷款管理办法》,对农地经营权抵押贷款的很多细则进行了规范。

经营主体在流转农户耕地时,除了向农户支付流转费之外,还应按照每亩300元的标准缴纳风险保障金,这部分费用与县、镇、村三级分别按照一定比例聚集的资金,一起组成风险保障金。一旦出现因经营不善无法履约的行为,由这部分基金暂时承担流转费的损失。截至2017年6月,风险保障金累计已达3000万元。

不同区域,农地承包经营权价值体现不稳定,出现违约状况后,接盘盘活的难度不尽相同。成立“风险保障金”,成为耕地承包经营权入市风险防控的惯用做法。比较而言,集体经营性建设用地价值很高,易于转手,风险防控措施主要体现在增值部分收益的分配方面。

浙江德清县是首批15个集体经营性建设用地入市试点,制定了《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定(试行)》,将入市收益统一列入村集体公积公益金进行管理,农户通过股权增厚的形式享受分红。

耕地承包经营权与集体经营性建设用地入市,皆不用像宅基地入市那般受制于流转范围的窠臼,制度设计也相对灵活。

2016年9月至10月,义乌先后出台了《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》和《义乌市农民住房财产权抵押贷款试点管理办法(试行)》,对宅基地抵押贷款政策的很多细则进行了规范。

南方周末记者从义乌市国土资源局了解到,2017年,义乌市人民法院共审理农村宅基地转让纠纷案件33件,25件已结案,其中已判决5件,撤诉17件,调解3件。

义乌市国土资源局副局长张黎明告诉南方周末记者,判决的案例中,承认了宅基地转让的正当性、合法性,鲜活的判例,起到了示范作用。

细则规定,义乌可以把宅基地流转区域扩展至市域范围内,这意味着全市集体经济成员间的宅基地交易,皆受到保护。2018年,义乌市人民法院已受理农村宅基地转让纠纷案件23件,均在审理当中,其中出现了跨村集体转让纠纷案例,将于近期宣判。

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网络编辑: zero 责任编辑: 顾策 助理编辑 温翠玲

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