南方周末新版客户端

在这里,读懂中国

扫描二维码,立即下载

司法改革40年:为“法治中国”铺路

作者:南方周末记者 谭畅 孟婉晴

2018-07-19 18:11:35 来源:法治

2017年7月3日上午,最高人民法院举行首批367名员额法官宪法宣誓活动。最高人民法院院长、首席大法官周强领誓。(视觉中国/图)

(本文首发于2018年7月19日《南方周末》)

四十年前,国家法制在一片废墟中艰难重建。从填补立法空白、恢复司法体系,到提出“依法治国”基本方略,再到“全面推进依法治国”“依宪治国”,中国朝着法治国家的目标稳步迈进。

40年的司法改革,以司法去地方化、去行政化和法官职业化为主线。十八大之后,“全局性改革时代”来临。

“中国法治和司法现代化之路还很漫长,我们这一代人,甚至未来两三代人,注定只能是筑基者和铺路人。”

“‘努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义’,是这次改革的最终目的,也是衡量改革成效的标尺。” 

2018年6月22日,星期五,下午5点,一周的工作时间即将结束。北京东交民巷27号最高人民法院办公大楼里,一名法官突然看见内网上挂出一封特别的《离职告别书》。

这一天,全国人大常委会免去沈德咏的最高法(常务)副院长等职务。随着他的卸任,中国首批大法官全部离开了法官岗位。

临别之际,这位一级大法官没有太多忠告留给同事:“我唯一想说的是,我们亲爱的祖国有着数千年的文明史,而实行法治只有短短的几十年时间。悠久的历史既是财富,也是包袱。……我们要清醒地认识到,中国法治和司法现代化之路还很漫长,我们这一代人,甚至未来两三代人,注定只能是筑基者和铺路人。”

40年前,当代中国司法制度恢复、重建,也揭开了司法改革序幕。起初近20年主要是进行一些局部性改革,如审判方式改革。之后,体制性改革时代到来,1999年起,最高法连续推出“一五”“二五”“三五”改革。

“司法改革是一个历史跨度很长的老题目,也是一个时代感很强的新题目,还是一个风险度很高的难题目。”被誉为“改革院长”的最高人民法院原院长肖扬曾感叹,“改革者不仅要有敢为天下先的胆识,有时还要有敢冒天下险的勇气。”他在任内完成了法院的前两次五年改革。

2014年召开的十八届四中全会,将“全面推进依法治国”作为主题。这一年,具有全局性意义的新一轮司法改革启动,2018年将是收官之年。

作为司法改革的亲历者,沈德咏这样总结:“稳中求进是最明智的选择。”

不改革没有出路

有人曾开玩笑说,中国的司法改革,是从法官换装开始的。

2002年3月21日,包括肖扬、沈德咏在内的42名首批中国大法官公开亮相,在人民大会堂的巨幅山水画前,他们分三排站立,身着黑色的“2000式法袍”。

那年前后,中国法官卸下“肩章大盖帽”军警式制服,代之以法袍和西装式文官制服,还用上了法槌。

在此之前,访华的外国法官们总是一头雾水:为什么中国同行在法庭上穿得像警察?一位上世纪80年代初期从部队转业到法院的法官回忆,一次他戴着大盖帽、穿着有肩章的法官制服出入部队大院,哨兵在慌乱中敬了一个标准的军礼,“他一定是把我当成部队大首长了”。

“(2000式之前的法官制服)带有较浓重的军事化、行政化色彩,但是在(上世纪)八九十年代,在法院的审判工作尚未完全脱离‘庭审纠问式、取证调查式、审判下乡式’的审判方式下,发挥了它应有的、不可替代的历史作用。”上述法官总结,法官制服是随审判方式而变的,21世纪初,司法审判方式进入实质性改革阶段。

中国社科院法学所研究员熊秋红撰文认为,司法改革的最初动因是源于法院办案经费的不足。此前,在民事诉讼中,当事人对自己提出的主张有责任提供证据,但法院有“全面地、客观地收集和调查证据”的义务。由于办案经费不足,法院在收集和调查证据过程中出现了由当事人包吃包住的现象。当时社会上流传着一句顺口溜:“大盖帽,两头翘,吃完原告吃被告。”

1991年修改的民事诉讼法强化了当事人的举证责任,减轻了法院的责任,进而推动了审判方式的改革。1996年修改的刑事诉讼法改变了过去庭审中以法官为主调查证据的做法,确立了控辩式的庭审方式,法官处在了更中立的地位。

庭审改革牵一发而动全身。2001年,时任河北省高院副院长景汉朝在一场对司法改革进行回顾与前瞻的学术会议上概括:在由计划经济向市场经济的过渡中,经济、民事等各种纠纷增多,案件量的加大在人力和财力上为法院带来压力,引发了法院的举证责任改革;举证责任改革带来的质证之必要性又引发庭审方式改革,其所牵涉的法官权力等问题再引发审判方式改革;审判方式改革自然会涉及律师、检察官的角色和权力,因而诉讼机制改革接踵而来,由此,整个司法体制改革渐成浩然之势。

肖扬1998年重回最高法,成为新中国第一位有法学专业背景的最高法院长。上任后的第二年,他推出第一个《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》(简称“一五纲要”),开篇就以一般政策文件中罕见的严峻口吻说:“面对挑战,人民法院不改革没有出路。”

2002年12月8日,肖扬到母校中国人民大学法学院作了一场题为《法院、法官与司法改革》的演讲。面对台下莘莘学子,他毫不讳言中国司法体制存在的问题,并将之归纳为三个方面:司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化。

从某种程度上说,正是直面并试图解决这三大问题的努力,构成了中国司法改革的主线——司法去地方化、去行政化和法官职业化。

“司法改革追求的目标是什么?……那就是落实宪法的规定,司法机关依法独立行使审判权和检察权,建设公正、高效、权威的司法制度。”2012年,退休四年的肖扬出版《肖扬法治文集》,他在司法制度建设一章的章首语中写道:“我们强调权威,不是为了伸手要权,不是脱离群众高高在上,而是让法律成为人民的信仰,让司法真正成为保护社会正义的最后屏障。”

让法官更像法官

在肖扬十年任上,最瞩目的当属法官职业化改革。他一心坚持要从里到外改造中国法院工作者,要让他们更像真正的法官。

《肖扬法治文集》中记述,审判全程公开,当庭举证、质证、认证和宣判,庭审直播以及加强裁判文书说理论证并公开上网等改革措施,在实践中困难重重。最高法调研发现,司法改革难以深入的症结在于“制”,更在于“人”——法律的使用者法官本身。

我国对法官的专业背景一度没有特别要求,只要符合普通公务员条件的人都可以当法官。1983年人民法院组织法修改后增补了一条,审判人员必须具有法律专业知识。1995年,全国人大常委会通过了法官法。

后来在讨论法官法修改时,全国人大常委会法工委提出,律师考试、法官考试和检察官考试性质相同,能否统一考试。最高法是这一动议的支持者和推动者。

就在首批大法官亮相不久,2002年3月30日,首次国家统一司法考试举行,直到2018年被国家统一法律职业资格考试替代。

“司考出来是零阻力,因为之前积累的问题太多了,大家都欢迎。”上海交通大学教授、国家法官学院原院长郑成良对南方周末记者回忆。

郑成良2001年时在吉林省高院当副院长,最高法邀请他到国家法官学院当院长。郑成良一开始不乐意,说对搞培训没兴趣。

“过去,社会上有多少种思维,法院里就有多少种,同案不同判很常见,有的(法官)还是居委会老太太的思维方式。肖扬说他想在中国建立一个预备法官的培训制度,像黄埔军校似的,将来法官对法律有同等的理解,同等的忠诚。”郑成良说,虽然预备法官培训制度最终没有完全实现,但当时肖扬对“法官职业化”的憧憬感染了他。

许多过去未能实现的改革设想,在十八大之后纷纷启动。2014年,法院系统启动员额制改革。到2017年4月,全国法院从原有21万余名法官中遴选出12万余名员额法官,9万余人被挡在门外。

“我们问过浙江一个基层法院的院长,他一年365天,260多个会议,不是这个书记就是那个市长来开,要不就是上级法院的会,他不去能行吗?还有些过去是优秀的法官,但当了官以后不想办案了,一般就是底下人办,最后弄一个裁判文书他来签。”一位接近本轮司改方案设计的人士告诉南方周末记者,员额制改革就是要把最专业、最优秀的办案人员配置到一线办案,优化审判资源配置,“只要是进入员额制的法官,必须办案”。

员额制改革进一步提高了法官职业的门槛,但也触及了众多人的利益,被视作“一场壮士断腕、刀刃向内的自我革命”。

“但应当说,有分量的反对声还没有。或许私下嘀咕,但在公开讨论中,出于公心,没人说员额制不对。”郑成良认为,员额制是司法改革的必经之路,但走完这一步,后面还有好多步要走,“和以前比是好了,但和法院理想的人员结构相比,还差很远”。

最初的司法改革由最高法主导,这像一个悖论。因为法院自身也是改革的对象。

“那种改革有它的局限性,主要是法院、检察院内部工作机制和工作方式的一种改革,不涉及中国司法体制全局性的改革。”北京大学法学院教授陈瑞华告诉南方周末记者,“我们有相当多学者研究这个问题时得出一个结论,光靠法院、检察院搞内部改革,几乎已经走到山穷水尽的地步了,所以才出现2014年以后,由中央司法体制改革领导小组协调整个改革的宏观布局。”

“顶层设计是中央定,统筹协调、督促推进都是中央政法委在盯着,否则很多东西不能很好地落实。”一位接近中央政法委的人士曾向南方周末记者举例说明,员额制改革中不突破39%的员额比例,就有赖于中央政法委对顶层设计的坚持,“有的部门原来提出的方案是百分之六十几”。

看准了就必须得改

司法的去地方化和去行政化,在十八大之后的改革中也有了实质进展。

“这一轮改革把去地方化作为重中之重,举措是省级人财物统管。”陈瑞华说,过去法院、检察院的人财物归地方管理,必然受到地方利益的牵制。“海淀区法院过去是海淀财政局拨款,现在跟北京一中院、北京高院一样,都是北京市财政局拨款,这不就摆脱了区一级的控制吗?”

省一级均成立了法官、检察官遴选委员会,郑成良称“这一步有实质意义”:“要是有个县委书记想走后门任命一个人当法官,他能搞定县人大;但如果过不了省里的遴选会,都进不了程序。”

此外,跨行政区划的法院开始出现。针对“民告官”的行政诉讼案件,不少地方选择异地集中管辖,以打消民众对“官官相护”的疑虑。

尽管中央提出“中国的司法权从根本上说是中央事权”的论断,但司法去地方化目前仍存在一个难题,陈瑞华担忧的是:当司法机关摆脱了市、县两级地方保护主义时,会不会导致省级地方保护主义的出现?

“让司法回归司法,行政回归行政”也被屡屡提及。这轮司法体制改革的核心是建立司法责任制,落实在法院内部,院庭长将不再审批案件,“用一句话来说就是让审理者裁判、裁判者负责,改变原来的审者不判、判者不审这种司法行政化的局面。”上述接近中央政法委的人士表示。

配合司法责任制,以审判为中心的刑事诉讼制度改革,领导干部和司法人员插手过问案件的记录制度等改革也都备受关注。

“司法责任制改革确实是触动内部格局和利益配置的改革,但如果不照着这个方向去改的话,司法的行政化、不符合司法运行规律的这种体制就改变不了。”上述接近中央政法委的人士颇为感慨,司法改革多年推进,“吃肉喝汤这种容易的都已经改完了……做增量容易,动存量就不容易,但是看准了就必须得改。”

巧合的是,在本轮司法改革启动之前,2013年,多个地方陆续平反了张氏叔侄案等一系列冤错案件。当时最高法相关负责人在接受南方周末记者采访时表示,这并不是一次有意安排的集中清理,而是“发现一件,就要纠正一件”。

2016年12月,沉积多年的聂树斌案获得无罪改判。最高法以“五个强化”总结聂案对法院的教训:要强化人权保障理念、程序公正理念、证据裁判理念、互相制约原则和有错必纠理念。聂案由最高法审委会专职委员、第二巡回法庭庭长胡云腾主审。这位大法官在二巡成立的11个月内参加合议庭审理了156件案子,他一直坚持“是否还有意见要发表”的“最后一问”,给当事人和旁听者留下了深刻印象。至今,最高法一共设置了六个巡回法庭。

2017年的“于欢案”改判,则被认为是一堂“活生生的法治公开课”。该案于2018年6月入选最高法第18批指导性案例。沈德咏曾就该案撰文认为,必须适当放宽防卫限度条件,不仅要鼓励公民为本人的利益进行防卫,而且要鼓励公民为国家、公共利益及他人合法权益进行防卫,彰显法律的价值取向。

“改革不管怎么改,对于普通老百姓来说,他们关心的可能只是案件判得公不公道,打官司时的实际感受。”上述接近中央政法委的人士说,“‘努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义’,是这次改革的最终目的,也是衡量改革成效的标尺。”

上一页1下一页
网络编辑: 小碧 责任编辑: 苏永通 温翠玲

相关新闻

司法改革:法官谁来选,怎么选
除了上海由高院主导,其他五试点省委政法委报送的方案,要么政法委书记担任遴选委员会主任,要么...
司法改革的顶层设计
谁来设计和组织改革?全国人大建立司法改革委员会,可能最为恰当。司法改革的议题设计等公共事务...
江平:私权保护还缺一条腿
“我们有宪法,不等于宪法保护的权利受到侵犯以后就能够有效制止。所以不仅要有宪法,还应该有宪...
郭道晖:切实纠正违宪行为
现在反复讲要全面依法治国,而且要依宪治国、依宪执政。提法很新,也很好。倘若能够落实的话,那...
李步云:反对法治没有什么道理
过去讲民主立法、科学立法,十九大报告增加了一条“依法立法”。
评论1
继续阅读