力避灾民安置点出现“贫民窟”

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灾害初期，容易出现高失业率。如何快速恢复就业，增加收入，防止已经基本脱贫的居民因受灾而重新陷入贫困，是灾后重建的难点，也是重点。

汶川“5·12”地震发生至今已一个半月，受灾地区逐渐进入灾后重建阶段。从媒体报道看，目前灾区的一大工作重点，就是受灾群众过渡安置房建设。而在灾后不久，中央政府即颁布了《关于建设四川地震重灾区受灾群众过渡安置房的通知》，并陆续颁布系列条令文件，从资金、运输、规划和建筑规范等方面保证过渡安置房的建设，其应变迅速，动作高效，让民众对政府主导的灾区重建有信心。

基础经济遇到最大挑战

保证受灾群众居有定所，恢复灾区最基本供应，仅是灾后重建的第一步。如何使受灾地区青壮年劳动力恢复就业，老年人老有所养，学龄儿童少有所学，进而全面恢复灾区的经济社会秩序，将是灾区在过渡安置房建设基本结束之后面临的迫切问题。对其中的困难，我们应有充分预见。概言之，上述几个中心环节，如不能得到妥善解决，灾区的大型居民安置点或将部分出现某种意义上的“贫民窟”。这种情形的产生，虽是小概率事件，但必须杜绝其出现。

从历史经验看，1931年安徽、苏北遭受洪灾，数十万难民涌入上海、南京等地，并于其中形成“贫民窟”棚户区，直到建国乃至改革开放以后，才逐步得到解决。从国际经验看，过去十几年间，水、旱、飓风和地震等大型自然灾害后的受灾地区，特别是受灾地区的城市边沿，往往会出现“贫民窟”扩展的现象。联合国人口基金会发布的《2007世界人口状况报告》中清晰描述了这一过程：自然灾害——人口流动——城市化——“贫民窟”。

一般而言，“贫民窟”现象多与城市化进程相联系。在城市化进程中，被动或主动离开农村的人口，往往因教育机会的缺乏、社会保障机制的不完善，导致谋生能力低下，不得不滞居在环境和卫生状况堪忧的“贫民窟”。而大型自然灾害，正是农村人口被迫离开土地的一大诱因。

此次汶川地震受灾最严重的12个县市中，有9个县农业人口的比重在70%以上。而在地震之前，不少县市恰处于城市化（非农业化）快速发展阶段。在不少地区（如都江堰、汶川），旅游业是当地居民非农业收入的重要来源。地震的发生，极大改变了这些地区的地貌，不但摧毁了当地居民多年锱铢积累建成的房舍，吞没了他们赖以为生的田园，而且造成他们可能从中谋生的旅游业严重倒退（包括景区风貌改变、旅游基础设施损毁、外地游客旅游信心不足等）。这一切，均让受灾地区的基础经济遭到极大打击。

根据媒体报道，异地重建已成不少受灾最严重地区的现实选择（比如汶川县、北川县，均已确定异地重建的初步方案）。而在灾后重建的过渡时期，安置房大致需要承担保用3-5年的重任。

综上，大型安置点（如绵竹最大居民安置点有2万套板房）、3-5年的过渡期、丧失生计的农村居民、原就谈不上厚实的地方经济……这一系列因素的组合，让人隐隐生忧。中央政府对于承担受灾民众一年内基本生计的承诺，以及在灾后重建初期阶段中所体现的决心和效率，令人宽慰。但是，完全恢复灾区的经济生活秩序，绝非短促突击即可毕其功于一役，更须做科学周密的长久规划，并在民主的气氛中，保证目前已亮相的种种合理建议被付诸实施。

破解灾区高失业率难题

更具体地说，杜绝“贫民窟”的出现，不妨从以下几个方面考虑：“贫民窟”最直接的观感，首先是恶劣的居住状况。从目前中央政府颁布的指导文件看，过渡安置房的建设标准为每套20平方米左右，须满足基本居住需要；在供水、卫生、垃圾处理等基本生活设施以及基本商业服务和社会服务的提供方面，也设置了一定标准。如能达到这些最低标准，受灾居民在安置过渡期间的居住状况或可令人相对放心。但在执行过程中，仍需要根据实际情况，在倾听专家意见的基础上不断改良——比如消防隐患，比如绿化问题。“贫民窟”的深刻内涵，则是高贫困率和高失业率。如前所述，地震造成受灾地区物资财产的巨大毁损，并一定程度上破坏了当地的经济基础，灾后初期，容易（甚至是必然）出现高失业率。如何快速恢复就业，增加收入，防止已经基本脱贫的居民因受灾而重新陷入贫困，是灾后重建的难点，也是重点。积极的消息是，国内的经济学家已经提出了许多切实可行的建议，包括在灾区重建中安排以工代赈项目；发展中小额信贷，帮助受灾民众恢复生产经营；由政府牵头安排跨省的劳务输出；在有条件的地区，扶助农民因地制宜，尽快恢复农业生产。

若从更长期的角度看，还有必要根据新的信息，对灾区原有的产业布局进行调整。这种调整固然需要政府主导，但已有专家指出，过于强旺的政府意志，往往以行政命令代替市场机制，耗资巨大却未必带来良好经济效益，最终仍不能帮助灾区发展出具有可持续性的产业结构。三峡移民区的产业空洞化现象，即是并不遥远的一个例证。

具体救济需大量专业志愿人员

上述分析均是从宏观经济的角度，若从人本角度，最须关注的是地震灾害造成孤儿、孤残、孤老等特殊困难群体。孤儿问题，社会关注度极高，解决起来或许相对容易，而孤残、孤老的问题更加严峻：他们中的绝大部分已丧失劳动能力，若无制度化转移支付予以帮助，只能陷入贫困。

与这一群体密切相关的，是基本社会保障及基本社会服务问题。在中央政府颁布的灾区重建指导性文件中，对灾民安置点的基础教育、医疗用房等，做出了若干规定，务实而体贴。但在实践中，要保障这些基本社会服务的提供，需要大量的专业人员。从媒体上已见各地（各高校）鼓励专业人员到灾区短期自愿服务的零散报道，这些措施应可更为制度化，并给予扶持，以赢得各种具有专业技能的非政府组织和志愿者广泛参与。比如，已有的“中国青年志愿者扶贫接力计划研究生支教团”，就大可建立专门针对四川地震灾区的子项目，面对全社会广泛招募志愿教师。孩子是国家的未来和希望，那些在地震中没有夭折的花朵，理应受到更好的教育，不能因为震灾而走不进教室，拿不起课本，在蒙昧与沉默中接过父辈的苦难。

要之，目前举全国之力帮助受灾地区的局面已然形成，若政府规划妥当，执行有力，“贫民窟”这种小概率事件，完全可以避免。

1902年，著名记者雅各布发表《与贫民窟的斗争》，声称“要么我们消灭贫民窟，要么贫民窟将我们消灭，二者必居其一”。一百多年后，中国人应当有信心与勇气，预防且消灭灾后可能出现的“贫民窟”。那些在地震劫难中活下来的数百万灾民，必须，也能够活得更好。

（作者为四川大学锦城学院教师，Joe Cool对本文有重要贡献）