主题演讲:严格国土空间用途管制 推动绿色低碳循环发展

给大家汇报两个方面,首先看一看国土开发利用方式或土地利用方式对低碳发展究竟有什么影响,我把前期做的一些科研成果简单给大家汇报一下。

演讲人:董祚继 自然资源部调控和监测司巡视员、中国科学院大学国家土地科学中心主任

(以下为现场口述整理)

给大家汇报两个方面,首先看一看国土开发利用方式或土地利用方式对低碳发展究竟有什么影响,我把前期做的一些科研成果简单给大家汇报一下。

所谓的低碳经济,这是绿色发展的主要组成部分。它本质上就是指通过更少的自然资源消耗和环境污染,获取更大的经济产出。碳排放水平是衡量绿色发展的一个关键指标。

土地利用是怎么影响碳排放的呢?可以从这几个方面理解。第一,它不仅直接参与陆地生态系统的碳排放过程,也间接影响区域碳排放水平。一方面土地利用导致的生态系统更替造成的碳排放,比如森林采伐、围湖造田、建设用地扩张,这些会导致碳排放的增加或减少。另一方面是土地经营管理方式转变导致的碳排放,比如农田耕作、草场退化、种植制度改变。间接的碳排放也比较显著,这个主要指在各种土地利用类型上所承载的全部的人为源的碳排放,比如说聚居区的取暖不是本身土地利用产生的,但聚居区是建在土地上的,所以间接发挥作用。

根据专家估算,1850-1998年间,全球土地利用变化及引起的碳排放占人类活动影响总排放量的1/3,这是相当高的水平,仅次于化石燃料的燃烧。中国从50年代开始到21世纪初,总的土地利用累计碳排放量也大概跟世界那些年水平差不多,我们认为源碳排放量的30%,近些年一直处于增加的趋势。

在我们测算的2005年前的近20年间,由于大规模植树造林和生态退耕,中国陆地生态系统呈现明显的碳汇过程,这个还要充分肯定我们的成绩。这些年特别是大规模造林增加了碳汇。年均碳汇水平约在1.54-1.67亿吨碳,其中森林碳汇约占2/3。但人为源碳排放方面,1985年中国共计排放二氧化碳当量16.1亿吨;到2005年,共计排放二氧化碳当量63.4亿吨,增长迅速。

从碳循环角度来看,80年代人为源排放量是陆地生态系统储量的3倍。碳汇、碳储远远低于人为源碳排放的,这是带来生态环境问题的重要原因。

进一步分析,不同的土地利用方式,以及土地利用方式、土地利用类型的改变,带来的碳排放或碳吸纳水平的变化。这里面我们看到耕地、园地、林地、牧草地、建设用地,因为每一类土地有碳排放和吸纳两方面功能,算净值,林地是净吸纳的,排放低于净吸纳的。湿地也是吸纳高于排放的,但其他土地基本属于排放高于吸纳。尤其是建设用地,建设用地碳排放是远远高于碳吸纳水平。

第二部分给大家简单报告一下,建立健全国土空间用途管制制度,推动绿色低碳循环发展。

1.严格控制国土开发强度

所谓“国土开发强度”指单位国土面积上经济社会投入的规模,这个叫“国土开发强度”。往往我们用建设用地占这一定区域国土面积的比例近似地反映,说这个叫国土开发强度,这个区域建设面积除以这个区域国土总面积的比例,用它近似反映这个区域的国土开发强度。根据刚才上面的分析,建设用地碳排放强度远远高于其它土地,控制国土开发强度就成为绿色低碳发展的一个最主要的要求。

比如日本、韩国将国土开发强度上线定为9-10%,他们目前是7%、8%的样子,不希望国土开发强度超过这个数字。欧洲的荷兰定为16%,这个国家比较小,16%是相当高的数字,他们做了很大努力。从我们国家来说,我们觉得国土开发强度不应该超过10%,目前如果960万平方公里国土来看也就是5%。大家是不是觉得我们还有很大空间,这个有点问题。我们80%的国土是在中西部,特别是在高原、荒漠这些地带。如果把80%国土刨掉的话,剩下的国土意味着我们的开发强度已经是很高了。要综合来看,我们国土开发强度不应该超过10%,沿海地区也不应该超过20%。

2.优化国土空间开发格局

从全国层面看,有必要引导人口和产业均衡发展,促进国土均衡开发,减少跨区域、远距离物流,防止社会经济总量与国土自然基础之间过度失衡。从生态文明建设角度,减少区域大幅度、长距离流动地看,要促进国土的均衡发展。在中西部地区,能够在不破坏生态环境的情况下,防止经济社会总量与资源国土之间发生过度失衡。从地区层面看,要着力构建分散与集中发展相结合、多中心网络型的国土开发格局。

3.调整完善国土空间利用结构

我们有必要从碳增汇和碳减排两方面调整优化国土空间利用结构。碳增汇方面,湿地、林地是有净碳吸纳能力的两类土地,要继续尽可能增加。特别对陡坡耕地及其他生态条件脆弱的耕地,在解决好粮食保障和农民增收问题前提下,应有计划、有步骤地安排退耕。

碳减排方面,工矿用地的控制,在未来的开发政策里会是更主要的一个方面。要从严控建设用地规模的扩张,特别是大幅度压缩工矿用地规模和比例。

4.推进国土整治和生态修复

今后在国土整治生态修复里更多地强调自然修护,人工工程应尽可能少一些。

5.转变城乡土地利用方式

一是改变开发区大面积成片用地出让模式。开发区大面积成片出让是我们最主要的方面,浪费水平是最高的,集约利用水平也是最低的。主要考虑大规模出让用地方式,这种出让方式确实不好,效率低,土地错放很严重。未来要打造“小微园区”,集中建设多层工业厂房,推进生产、研发、设计、经营多功能复合利用。

二是支持新产业新业态用地管理创新,探索工业用地产权分割和转让,现有用地很难分割和转让的,这是未来趋势。

三是建立健全城镇低效用地再开发激励机制。有些地方搞的三旧改造或城市更新,概念里叫“全城镇低效用地再开发激励机制”。由于对增量和存量土地使用同样政策,大家不愿意盘活用存量土地。未来用存量土地上要改变一刀切招牌挂的制度,可能考虑协议出让方式,甚至鼓励自行开发、联合开发的措施。

四是深化农村土地制度改革。如果把农村建设用地这块激活,我们农村建设用地目前是城市建设用地3倍以上,如果把农村这块建设用地激活不仅可以增加建设用地空间,对缓解土地供需,另一头控制城市建设用地扩张都有好处,这对绿色低碳发展也是有重要影响的。

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