2008年5月29日
南方周末
把外汇投资机构置于公共控制之下
2008-07-24 08:24:23 来源:南方周末
美国次贷危机对中国的影响已经不是间接的了。两家专门向美国购房者提供抵押贷款服务的金融机构——房地美与房利美陷入危机，而美国相关机构公布的数据称，中国持有这两家公司3760亿美元的债券。全国政协委员刘孟雄就此频频问责财经当局。美国政府怎样处理房地美与房利美，这笔债券是否面临潜在损失，固然有待观察，但无论形势如何发展，有一点毋庸置疑，即以政协委员此番问责为标志，政府处理外汇储备资产的公共控制，显然已成舆论关注的热点话题。
按照公共财政的原则，政府每年所获得的每一分钱、所花出的每一分钱，都应当通过人大制定的预算进行。中国目前正朝这个方向努力，尽管还没有找到清晰的制度解决方案。但对外汇储备的管理，因其性质更为特殊而模糊，一直缺乏相应规则。
传统上，外汇储备由作为政府机构的中央银行与外汇管理局管理，它们安排部分外汇储备在国际市场购买收益较为稳定的主权债券。近些年来，随着中国外汇储备规模膨胀、本币快速升值，仅靠购买主权债券已经不能确保外汇储备保值。在这种背景下，国家外汇管理局开始想办法寻找回报较高但风险也更高的投资项目，这就有了去年底问世的中国投资有限公司，专门负责用外汇储备进行投资，以寻求较高回报。
这样的意图或许是正确的，但是，将具有公共性质的资产用于高风险的赢利活动，是否具备公共财政所要求的充分的程序合法性？舆论已经指出，该公司缺乏法律的充分支持和依据——现行法律规定，外汇储备经营管理职责由央行及外管局承担；在法律上根本没有出现的中投公司享有国家外汇资产的经营权，其依据何在？中投公司的资本形成方式或董事会确立，也与现行公司法存在冲突，而这种公司治理结构的法律依据何在？又由谁来对其进行监管？如何控制、监督该公司的管理层？
其实，这些看似繁难的问题本来不难解决。在公共财政制度比较健全的国家，对于这类使用公共资产或承担公共职能的机构，有一套行之有效的管理办法。即以房利美、房地美两公司为例，联邦国会专门为其制定了法案，即1968年的《联邦全国抵押贷款协会特许状法案》和1970年的《联邦房屋贷款抵押公司法案》。这两个法案详尽规定了两公司设立的目的、业务范围、公司治理结构，与政府各个部门的关系等等，尽管两公司根本就不是完整的公共企业。其他国家对于主权财富基金也都专门制定法案，既授予其权利，也规定其义务，尤其是详尽规定了它们的公共责任，和代表公众利益的机构对其进行控制、监督的机制。
确实，对于社保基金、中投公司乃至外汇管理局这类机构的业务，像对待预算那样由人大或常委会逐年详尽审议批准，并不现实。但是，既然它们所动用的资源具有公共性，则某种形式的公共控制就是必不可少的。这种公共控制首先就表现为，它们的成立应当经过人大或其常委会审议，它们的权利、垄断特权应当得到公众机构的明确授权，其治理结构中应当能够体现公共性。
然而，不论是成立社保基金，还是成立中投公司，全国人大及其常委会都未能参与其事，也没有对其业务范围、治理结构、监管机制予以明确规定。这使它们从源头上就不在公共控制范围内。正因为程序上出现这种重大缺失，公众现在眼看外汇资产频繁面临经营风险，却不知道什么样的机构能够通过何种机制矫正这些机构的行为。
政府当然是要收钱、用钱的，有的时候也需要在这方面享有相当大的自由裁量权。但是，不论性质有多模糊，资源、资产、债务只要具有公共性，公共控制机制就是必不可少的。这种机制未必能够完全杜绝经营损失，市场上没有常胜将军，但如果确实建立了公共控制机制，则即便出现损失，公众也是可以接受的。如果没有建立这种机制，即便赢利，也未必能够造福公共利益。这类机构要想使自己的行为获得民众认可，曾经缺失的民众同意程序，是需要补上的。
上一页1下一页
8
顶
我要打分:
3/5 (共2票)
责任编辑: 陈敏 史哲 蔡军剑
0
xiongying65评论于119天前
应该建立相应的机制，应对未知的问题，赞成。
民的事业牺牲一切无怨无悔，牺牲在杀场、牺牲在救灾前线、为正义而牺牲我无怨无悔。要叫我死在冤案和G、A行政机关为保护那些高官儿子的犯罪行为和违法行为所造成的22年冤案而死，我死不瞑目。我的QQ号是403455253，解放军战士请求帮助。
为祖国和人
0
chdk815评论于119天前
用外汇储备买美国的"房利美",给他人做嫁衣.难道不可以用这笔钱多多改善我们自己百姓的居住条件,可以用这笔钱多造一点经济适用房或者直接补添.还可以用这笔钱改善环境,给开发节能技术的公司提供资金支持.还可以用在改善医疗教育社保等公共领域,我们知道我国财政用在医疗教育社保等公共领域的支出占的比重还是很小的.
0
gyaoi评论于118天前
难啊，一说就是缺乏机制，这也缺乏，那也缺，就是缺了良心，当然我们不相信他们还有良心，我们要的是彻底解决，官由民选就可以好一些，但这一天要到什么时候呢，没有人知道。
0
yyt1981评论于118天前
大笔钱打水漂
0
hh19760226gx评论于118天前
一党独裁民心永远无法摆脱被愚弄
0
hh19760226gx评论于118天前
一党独裁的国度里
民众永远只有被愚弄的分
0
hh19760226gx评论于118天前
我发的怎么看不到呢