林伯强：燃油税、资源税之急

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■管窥可持续

提高能源效率和减轻社会负担是两难的政策选择，是否开征燃油税、资源税，对政府而言，关键是效率与公平的平衡

6月19日国家发改委宣布上调能源价格，按目前的国际原油价格，成品油价格与成本依然还有约20%的差价。这里的差价是指在国际市场上买原油，加工成品油，再加上各环节合理回报的差价，这就形成所谓“炼一吨，亏一吨”现象。

有些消费者不认为“中国的油价低”。他们认为其它国家基本上都是不收养路费、过路费，而是在油价里收取燃油税。但中国是分开收的，如果把养路费、过路过桥费都放进油价里，中国的油价可能不比其它国家（包括发达国家）的油价低。如果加上考虑各国人均收入的不同，中国的相对油价可能更高。

油价反映的是单位成品油的供应成本，养路费、过路过桥费反映的是交通负担的问题，与汽油的供求无关。无论对目前的油价如何不满和怀疑，它毕竟是反映市场某一点的供需关系，油价每上涨1美元，中国就得多付十多亿美元，这是没得商量的。

在国内油价与国际油价倒挂的情况下，民营企业不会亏本做生意；中石化和中石油是国企，不会也不敢不供应。只要他们不积极供应，我们就会看到局部和短暂的“油荒”。打破中石化和中石油垄断也不能解决这个问题——民营企业也不能在国际市场上买到便宜的石油。

解决油价倒挂是必要的。即使只是局部和短暂的“油荒”，也会有很大的经济成本和社会成本，这些成本可以通过“排队”加油和其他经济损失体现。据估计，全国660余家民营成品油批发企业，仅剩100余家；45000多家民营零售加油站，已关门1/3；一百多万就业人员已有数十万下岗。油价倒挂短期影响了中石化和中石油的利润，但进一步加强了他们的垄断。不允许价格上涨，涨价成本会通过其他途径寻找出口，社会整体付出的成本可能更大。

也可以用国家石油资源的收入来缓解油价，不同的做法结果很不相同。目前石油国企政企不分，赚国家资源的钱，为国家承担社会责任，进行社会补贴。它们讲政治的代价是牺牲效率，但最终是全民埋单。对石油国企的要求应该是以最高的效率、最低的成本向公众提供最有效的服务，能源补贴是政府的责任。因此，如何提高石油国企的效率应该是公众关注的焦点，而理顺价格机制是有效政府监管的前提和提高石油国企效率最重要的一环。

能源的社会负担是发展中国家面临的普遍问题。相对收入，发展中国家消费者总是比发达国家消费者付出更多，因此，经济发展中有目标的补贴是合理的。政府应该努力以可承受的价格为每位公民提供一些资源性产品的普遍服务，并以实际购买力来考虑人们用于能源的消费占可支配收入的比例，制定合理的能源价格政策和价格补贴。企业和个人无法考虑社会公平分配的问题，这是政府的责任。

但是，当前的能源公平，不能以丧失能源效率为代价——对于不可再生资源，现在的浪费意味着将来更高的能源负担。

那么，如何解决油价倒挂和交通负担的现实问题？改革应当包括成品油价格机制改革，由市场供需决定价格，进行燃油税、资源税改革，政府辅之于有效的市场监管和有针对性的消费侧补贴。

应当形成透明合理的定价机制，包括成品油价格与国际接轨，以及进行社会补贴，解决交通负担问题。该涨的涨，该补的补，定价的每个环节都应当清楚地让消费者知道。油价可以调到国际价格水平以解决油价倒挂问题；同时对石油企业征收资源税，以此用来进行消费侧补贴和适当减少路桥收费；对消费者征收燃油税，取消养路费。消费侧补贴可以针对应该受到补贴的消费者，以及对物价影响比较大的相关商品，减低通货膨胀压力。

养路费问题可以通过燃油税改革解决。燃油税是一项以提升能源使用效率为目的的税收。国际经验表明，推行燃油税可以推动汽车节油，而且对国家筹集交通维护经费有着重要的意义。

目前燃油税改革主要是变费（养路费）为税（燃油税）。开征燃油税的关键是可让消费者有一个选择，即开“多少”车和“什么样”的车，是提高能源效率和促进节能减排的一个主要措施。开征燃油税还支持社会公平。如果燃油税是用来满足公路养护和建设费用，那么，用多少路，负担多少费用是公平的。

开征燃油税可能提高交通成本，这使燃油税改革成为公众舆论的焦点。是否提高普通车主的成本，取决于燃油税的设计和幅度，也取决于普通车主的用油选择，而养路费是不可选择的。而且，对于无法“选择”的消费者，如的士和公交司机等，政府可以进行透明直接的补贴。目前还不可能像国外一样征收很高的燃油税，燃油税率可以逐步提高。

高路桥费是一个比较难的问题。在经济高速发展的阶段中，公路有其必要的超前性，这就影响了其经济性，导致高路桥费。中国目前不能指望用燃油税来满足公路养护和建设费用。

中国目前的公路收费已经很高。因为以往的公路养护和建设费用大部分来自银行贷款，占到50%以上，政府提供的资本金约35%，其余来自车辆购置附加税、养路费等。

如果希望进一步降低公路收费，只能将政府提供的资本金进一步加大。石油资源是国有的，如果政府认为应该减轻交通负担，可以用从石油国企征收的资源税入（包含特别收益金）来降低路桥收费。

资源税目前也受到社会的普遍关注，其目的是提高资源开采和利用效率。政府一方面可以通过资源税，增加资源性生产企业的成本，减少垄断性资源行业的利润；另一方面，政府又利用税收收入来补贴需要扶持的行业，用于资源环境的保护，以及进行其他社会补贴。

燃油税和资源税很早就在改革的规划中。由于燃油税、资源税会推高能源价格，对通胀造成压力，政府一直在择机推出。当然，每一种税都不会是中性，必然有利益的再分配。提高能源效率和减轻社会负担是两难的政策选择，就政府来说，关键是效率与公平的平衡。

(作者为长江学者特聘教授、厦门大学中国能源经济研究中心主任)
 

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