2008-08-06 17:11:41 来源:南方周末
■法与经济
国家质检总局遭诉一案，至少呈现了行政权力对于市场竞争环境和秩序具有重要影响的画面。无论案件结果如何，只要敢于并且善于反思，行政机关应当受益最多
8月1日，北京4家防伪企业，将国家质量监督检验检疫总局诉至北京市第一中级人民法院，他们请求确认国家质检总局推广电子监管网经营业务、强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为违法。
去年8月30日反垄断法颁布之后，有关反垄断法施行后的第一案及第一个被告的推测吸引着公众。未曾想，行政性垄断成为第一案，国家质检总局成为第一被告。事实上，无论第一案是针对行政性垄断抑或经济性垄断，无论第一个被告是行政机关抑或跨国公司、国内垄断巨头，第一案最重要的价值在于把纸上的法律变成了行动中的法律。更令人惊异的是，国家质检总局遭诉一案，使得反垄断法在施行的第一天就与现实的经济生活紧密地结合一起了。
不过值得注意的是，依据行政诉讼法和最高人民法院有关立案的规定，国家质检总局遭诉能否成为具有诉讼法意义上的第一案、国家质检总局能否成为具有诉讼法意义上的第一个被告，目前尚无法确定。
2008年8月3日《法制日报》的报道中说，“北京市一中院向原告方出具了立案材料收取清单”，但不能据此认定已经立案。根据最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》，人民法院收到诉状和有关证据，应当进行登记，并向原告或者自诉人出具收据。可见，“出具了立案材料收取清单”只是意味着该起诉将进入法院审查阶段。
起诉经法院审查，有两种可能的结果，第一种是经审查不符合法定受理条件，原告坚持起诉的，法院应当裁定不予受理；第二种情形则是，起诉经审查，法院决定立案。法院决定立案后，还将进行编立案号，填写立案登记表，计算案件受理费，向原告发出案件受理通知书，并书面通知原告预交案件受理费等程序性工作。因此，我们依然需要等待法院立案的决定。
好在我们不用被煎熬得太久，因为我国行政诉讼法第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。当然，原告对不予受理的裁定不服的，可以提起上诉。此外，原告也可以在法院立案前撤回起诉。《每日经济新闻》披露了有关国家质检总局动员原告撤诉的消息，我们可以发现，原被告双方的博弈已经延伸至立案环节。双方的博弈远未结束，所以，在立案环节能否波澜不惊，有待观察。至于立案之后，无论是诉讼的过程怎么进行，无论诉讼的最终结果如何，更加值得关注和剖析。
被告国家质检总局不是一个普通的行政机构，具有特殊的身份和地位，是国务院直属机构之一。因此，公众对于起诉能否顺利立案、立案后能否得到公平审理的担忧是可以理解的。这不仅仅是对反垄断法的检验，也是对作为反垄断法实施机制之一的行政诉讼的考验。
由于我国反垄断法确立的是行政主导型的实施体制，围绕反垄断的行政诉讼必将大量出现。必须指出的是，这些反垄断行政诉讼主要是针对国务院反垄断执行机构的行政行为，与本案国家质检总局被诉涉嫌实施行政性垄断行为有重大差异。但是，无论是何种类型的反垄断行政诉讼，从法院的角度，尤其是从北京市的两个中级人民法院的角度，都有着极为重要的积累经验的实践价值。根据我国行政诉讼法有关管辖的规定，针对国务院反垄断执行机构的反垄断行政诉讼将集中在北京，由北京市的两个中级法院管辖和受理。因此，即使从积累经验的角度，我们也希望北京市一中院能够受理此案，进行审理并尽可能以判决的方式结案，或许这也需要些许勇气。
在国家质检总局遭诉之前，很多人推测反垄断第一案是经济性垄断。当第一案针对行政性垄断时，意味更加深长。
剖析反垄断法法典，可以发现，对于行政性垄断，在总则部分有专门的条文予以原则性禁止，设置了专章即第五章作了具体规定，在法律责任部分也规定有专门的条文。整个法典计有57个条文，直接针对行政性垄断的条文已达8条。无论是条文的绝对数还是占法典全部条文的比例，行政性垄断都远远高于垄断协议和滥用市场支配地位。我们应当承认，法典对于行政性垄断行为的界定是比较清晰的，处理得并不模糊。具体地讲，该法第32条到第36条明确禁止了表现为具体行政行为的行政性垄断，而且，该法第37条还明确禁止了表现为抽象行政行为的行政性垄断，即“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。尽管如此，我们也不能否认，法典第51条有关行政性垄断的行政执法体制和机制的构建有些疲软。
确实，在反垄断法的制定过程中，有关行政性垄断的争论十分激烈，有关行政性垄断的话题十分敏感，备受关注。这是因为，有关行政性垄断的讨论和制度设计，不仅涉及到了政府与市场的关系，还涉及到了不同机构之间、不同地区之间的行政权力和利益重新配置。在市场经济体制尚未成熟之前，在政府的职能转换到位之前，经济性垄断与行政性垄断之间的界限有时并不分明。许多经济性垄断的背后时隐时现着行政性垄断的影子，两者甚至暗送秋波。因此，有的人无奈地认为反垄断法反不了行政性垄断，有的人谨慎地认为反垄断法不宜反行政性垄断。当然，更有甚者，有的人干脆武断地否认中国存在行政性垄断。这些看法或多或少地影响了相关制度的安排和设计。
然而，国家质检总局遭诉一案，至少给我们呈现了行政权力对于市场竞争环境和秩序具有重要影响的画面。无论案件结果如何，只要敢于并且善于反思，行政机关应当受益最多。观察本案，原告选择以提起行政诉讼的方式，质疑、挑战其认为涉嫌滥用行政权力限制竞争的行为，无论原告的诉讼请求最后是否能够得到支持，我们都不要忘记，是本案的原告以他们提起诉讼的实际行为，运用既有的制度资源，把行政诉讼激活并将进一步强化为反行政性垄断的现实机制，公众可以从中感受并学习运用行政诉讼直面行政性垄断的勇气和经验。
对于当事人，无论是原告还是被告，案件的处理结果最为重要。但是，如果我们跳出这个个案，从反垄断法的施行角度观察，案件的处理结果虽依然重要，但是行动更重要，过程更重要。因此，我们对于本案的观察不仅仅要重视分析其成因及可能的结果，更要观察案件及其处理过程对于反垄断法及其实施机制的全面检验。
我们固然不能指望一部法律解决所有的问题，但是，任何一部法律总得解决一些问题吧？！在运用反垄断法的过程中，一定要注意到：反垄断法不是一部孤立的法律，而是我国法律体系的一部分，需要其他法律机制的配合。反垄断法可能是对当事人利益作出重大调整的法律，因此，在我们这样一个缺少反垄断传统和经验的国家，反垄断法的施行在短期内注定不会十分顺利。我虽然不太乐观，但是，我并不悲观，因为在反垄断法得以施行的第一天，已经出现了反垄断的第一案。
因此，对于这个个案的关注，我不是出于好奇，而是基于期待。
（作者为中国政法大学竞争法研究中心主任、反垄断法修改审查专家小组成员）
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