各级政府应如何分钱

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向春/漫画

中央正采取紧急措施，刺激内需。短期内，千亿中央投资巨款必须用掉。各地使出浑身解数，欲分得一杯羹以助地方经济增长。投资项目花落谁家？

楼市危险，更是触动地方政府神经。1994年重心偏向中央的财政改革，直接导致地方政府向土地要收入。土地开发不仅带来土地使用权转让收益，还带来一系列税费收入，形成“土地财政”。不少地方政府正在对楼市施以援手，希冀“钱源”稳定。这种岌岌可危的财政模式，自然也急需“分钱”规则的重大调整。

广义而言，调整要点包括四方面：一是各级政府事权的确定。只有确定事权，才能找到与之相匹配的财权和财力。泛泛地强调财权与事权的相匹配，或者财力与事权的相匹配，无济于事。

二是税种的重新划分。当前大税种有向中央集中的趋势，地方缺乏稳定税源的税种，这是“土地财政”形成的重要原因之一。

三是省以下财政体制还过于随意，把这块理清楚，对全国统一市场的形成和减少政府对企业的干预，大有好处。

直接涉及到“二次分钱”的，是政府间的财政转移支付。

立法明确“分钱制度”调整节奏

依靠本级收入，不能满足许多地方政府的支出需要。中央在筹集财政收入上有规模优势，其转移支付是地方财政支出的重要来源。

转移支付规模，首要的是考虑政府及代行政府职能机构所掌握的全部财力。中国应选择收入相对集权但支出分权的财政体制。作为一个大国，中央通过掌握较大规模的财力，可以增加对地方政府的话语力度。

税收返还是1994年改革时，为了减少改革阻力而设计的制度。已经过去了十多年，税收返还应并入财力性转移支付，到取消税收返还的时候了。

财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等，种类繁多，可将不同种类的财力性转移支付合并为一般性转移支付。

专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展，及补偿地方政府代理事务而设立的补助资金。对教育、医疗卫生、社会保障、支农等的支付还很分散，缺乏规范。而且，中央与地方财政预算的衔接还不够，不利于地方财政透明度的提高。

随着地方政府理财的约束力增强，可考虑逐步减少专项转移支付的规模，确立以财力性转移支付为主的财政转移支付制度框架。

中国转移支付制度框架的构建，首先要做的是通过政府间财政转移支付立法，确定转移支付制度的路线图，使得各主体明了转移支付制度的调整趋势，知道整体改革的时间表，让地方政府形成事先的确定性预期。例如，可以规定转移支付数额的确定以五年为期，进行调整。明确的规定要远胜于临时性规定。

建立规范化涵盖省以下各级财政的转移支付制度，特别是强调制度形成过程的透明度，转移支付资金使用的有效监督，将会带来制度红利。