用五至十年过渡到直选县长
从县级间接选举向公开直接选举发展，构建真正的基层民主自治体制。县政民主自治也就要开放民选县级领导人。孙中山早就指出，“完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”；“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事”；“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥”。孙中山构想的县政自治中，县的官员是由国民直接选举的，而省长则是国民代表间接选举。
考虑到中国目前的情况，可以分为两步走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。
党政合一，选举授权
地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是，目前执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说，要在中国建立真正的责任政府，就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看，“党政分开”并不一定会取得实际性的效果，由执政党全面掌握国家行政机器，实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是，执政党必须要获得辖区公民的授权，承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。
与此相联系，县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成创造成就感的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责，又对中央政府负责的地方政府。
县法院与检察院直接对中央负责
目前中国司法存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县级政治中有所表现。
使得地方司法机关隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，还助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。
显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央可以考虑实行司法人员的流动回避制。
另外，还必须改革目前的政法委系统。政法委作为执政党对国家司法的领导机构，其设置和工作方式已越来越不适应法治国家的要求。要实行地方的民主自治，就得排除地方政法委对地方司法的影响和干预。为了减少改革的阻力，可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构，地市和县的政法委取消。
（作者为中国社科院社会问题研究中心主任）
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