政府破产是怎么回事？

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现实比舞台更精彩。曾饰演“终结者”的好莱坞明星、现加利福尼亚州州长施瓦辛格目前似乎将要“终结”加州政府。

由于加州2010财年（2009年7月1日至2010年6月30日）有超过240亿美元的预算赤字到目前为止还没有得到融资，如果这一状况持续下去，根据加州审计长江俊辉的估计，加州将在新财年开始的首个月内现金流枯竭，届时加州政府将因失去清偿能力而不得不破产，有望成为美国有史以来首个破产的州政府。

2003年10月，当时的民主党州长戴维斯被加州选民罢黜，就是因为加州政府债台高筑，有380亿美元的财政赤字，濒于破产。施瓦辛格也因此获任新州长。

施瓦辛格上任次日，就提出解决州财政危机的三项计划：发行150亿美元债券；提出限制州政府开支的州宪法修正案；改革州国企工人补偿费制度。三项方案均获得通过，施瓦辛格踌躇满志。

但事实上，所谓“财政自律”仅仅有效实践了一年，随着美国经济的复苏，加州政府的收入大幅上升，施瓦辛格的改革看起来似乎没有必要了，2004至2008年，州议会批准的预算支出增加了340亿美元。

只是天道好还。当经济危机又一次来袭时，对宏观经济变动比较敏感的所得税收入大幅下降，在支出（公共服务和社会福利支出）刚性的局限选下，加州的财政危机也又一次发作。加州的销售税（税率8.25%）全美最高、公司所得税（税率8.84%）美国西部最高，企业用脚投票纷纷搬离加州，也因此，今年5月19日，加州公投，选民否决了加税提议。

借债也不是好主意，因为加州的信用评级在美国各州中已是最低，借钱需要支付的利率会很高，有担保可以提高信用、少付利息，但奥巴马政府日前已拒绝为加州的55亿美元政府债融资提供担保。而且，现在发的债等于未来要收的税，本质上也是加税，是向子孙后代加税。

简单说，由于施瓦辛格与州议会、民主党与共和党各持己见，再加上选民和联邦政府都不愿施与援手，新财年的平衡预算迟迟不能达成，加州政府成为美国首个破产州政府的几率越来越高。

那么，加州破产究竟意味着什么呢？

企业破产，通常因为资不抵债，或流动性枯竭，由于市场变动，企业完全可能失去任何收入而陷入破产。不过政府的税收还是旱涝保收的，虽然会有年景的差别，但年景再不好也不至于颗粒无收。某一些年份政府可能会入不敷出，但政府的征税权在市场眼中，是很好的信用保证，可以让政府在债市得到融资，政府将来通过征税来偿还。

所以，一个政府，如果拥有无限征收权，即政府或政府的职能部门甚至能够自行决定征不征税、征什么税、征多少税，那么破产是不可能的；但是，如果一个政府拥有的只是有限征收权，即政府只有征收执行权，征不征税、征什么税、征多少税由议会决定或选民直接决定，那政府在市场变动之下出现流动性的相对枯竭从而破产是有可能的。

事实上，对税收权（如何找钱）、财政权（如何花钱）的限制与否，正体现了前现代政府和现代政府的本质区别，有限政府的含意正是指政府在税收和财政上的有限权力。从这个意义上说，政府破产正是保护社会免受政府进一步侵害的制度屏障。

1978年制定的《美国破产法典》（United States Bankruptcy Code），其第9章《地方政府债务调整法》，也规定了地方政府破产办法，方式上第11章规定的企业破产债务重组很相似，只是适用对象为市政当局（Municipality），州下属的市、县、地区、村镇等地方政府，单不包括州政府本身。破产案件由市政当局提交给破产法院。

美国地方政府破产的实例很多，比较重大的有加州橘子郡（Orange County）因投资失败而于 1994年破产，阿拉巴马Millport因工厂关闭销售税收入大减而于2005年破产；阿拉巴马杰佛逊县政府因财政负债高达32亿美元而于2008年破产。

美国州政府破产没有先例可循，也没有法例可依。美国是普通法系国家，先例很重要，事实上，正是过去有地方政府失去清偿能力的先例，地方政府破产重组的实践和法例才慢慢发展起来的，把破产法延伸到市政当局的做法，起于大萧条时期，几经流变，才形成了现在的模样。加州政府如果破产，有望成为州政府破产的法源。

美国破产法的立法精神，已经从过去的清算 （Liquidation） 为主转为现在的重组（Reorganization）为主。如果加州政府进入破产重组，在维持政府日常运转之余，主要的工作是债务重组（包括债务展期、免除一部分本息、对存量债务进行再融资等）和平衡预算，平衡预算不仅仅是对预算赤字进行融资、把收入和支出的账做平，更涉及到痛苦的结构性改革，是继续走多征税的大政府、高福利之路（民主党的思路），还是转向财政自律，政府少一点支出、公民多一点自由（共和党的思路），大方向需要认真选择，这是原则层面。

在策略层面上，施瓦辛格已经在做了，如州公务员每月放几天无薪假、减少一些公务服务和社会福利支出等，甚至正在考虑变卖一些包括监狱在内的州政府资产。

破产能破出一个新加州吗？答案并不轻松。