财政吃紧 倒逼政府用钱习惯改革

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2009年1-6月全国财政收入及其增速

刚刚结束的全国财政厅局长座谈会上，财政部力推财政 “科学化、精细化”管理，其中涉及将地方政府的预算外资金纳入预算，以及收紧政府行政费用及部门奖金等，以使有限的财政资金更好地用在刀刃上。

7月23日，全国财政厅局长座谈会在京召开，会议在上半年天量放贷引发普遍担忧，更多使用财政政策呼声日盛的背景下召开，因此备受外界关注。

大家最关心的是，在收入降低、支出增加的情况下，下半年财政增收的前景如何？赤字会不会突破9500亿？很多地方政府今年几乎把以前压箱底的钱都用尽，如果明年的经济形势依然是要更多地靠投资来拉动的话，财政明年还有没有能力提供支持?今年的财政在享受了若干年远超GDP的增长后突然吃紧，这会不会倒逼大家盼望已久的财政体系自身的改革？

财政吃紧？把预算外资金纳入预算

即使5、6月财政收入止跌回升，税收收入依然是负增长，真正让财政数字由负转正的，是非税收入的大幅增长。

金融危机后，中国的企业一下子被拖进了寒冬，与企业销售额相关的增值税和企业所得税也随之大幅跳水，而增值税和企业所得税是中国最大的两个税种，去年占到税收总收入的43%。

然而尽管今年上半年，特别是第二季度GDP迅速回暖，但投资拉动型的经济增长仍然没能带动中国的实体经济走向复苏。上半年，增值税和企业所得税两大税种依然是负增长。这给财政增收带来了巨大压力。

然而令人有点意外的是，在企业层面未有根本的改善之前，今年5月和6月的财政收入在连续7个月下降以后，突然止跌回升。其中，5月财政收入同比增长4.6%，6月同比增长更是高达19.6%。

在全国财政厅局长座谈会上，财长谢旭人解释说，这种财政持续稳定增长的基础还不牢固，比如6月扣掉大量的一次性收入后，其增长也仅为2.8%。

再仔细分析，据财政部统计数据，5月份中央财政收入中的非税收入达到860亿，比去年同期增加了1.3倍。6月份非税收入完成1383.91亿元，创造了非税收入单月最高纪录。

所谓非税收入，是指除税收以外，由政府、其他国家机关等单位，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源手段获得的财政资金，包括土地出让金、探矿权和采矿使用费等。这些钱以前常常是以“预算外资金”的形式沉没于地方政府手中。

而游离于预算外的非税收入向来是中国财政体制的一个问题。根据财政部之前公布的数据，2007年，中国预算外的非税收入规模接近2.6万亿元，而纳入预算的财政收入是5.1万亿。

非税收入的一个大头是土地出让金。谢旭人坦承，目前仍有相当一部分的土地出让金还没有被纳入预算。

财政部在4月份颁布了《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，地方非税收入3年内实行国库集中收缴。

财政也吃紧的地方政府积极响应。各地的非税收入增长更是成为其财政报表上一个亮点。湖南省非税收入实现317.2亿元，为年度预算的53.5%，为全国楷模。

从全国情况看，目前各省市规范非税收入管理工作已经如火如荼开展，如云南、安徽、河南、四川、海南、内蒙古等省区都已成立了专门机构；安徽、湖北、云南等地都出台了非税收入管理办法；其他省市也都在积极探索非税收入管理新途径。

财政部副部长王军在全国财政厅局长座谈会上也指出，虽然大多税种和收费还不见明显好转，但“小费，小税的增速很快”。

但是与会的各地财政厅局长并没有因此而表现乐观。他们担心，非税收入是不可持续的收入，具有不稳定性。

财政部则担心，各地在财政吃紧的情况下，各地将非税收入算做各自的“小金库”，而不愿意把非税收入全部纳入到预算中来。

谢旭人也在座谈会上强调，要切实规范非税收入管理，在清理整顿非税收入的基础上，将保留的收费、基金全部纳入预算管理，未纳入预算管理的收费、基金要予以取消。全面实施非税收入国库集中收缴，规范收缴程序，实施动态监控，取消执收单位过渡性账户，把所有政府非税收入统一纳入国库单一账户体系管理。

从各地下半年预算来看，对房地产等行业的固定资产投资力度和规模将进一步加大，政府土地出让收入将成为非税收入增长的重要砝码。

记者采访发现，非税收入高增长中，地方政府土地收入以及探矿权采矿权收入贡献最大。

增收难达标？政府行政费用和部门奖金悠着花！

财政收入“科学化、精细化管理”，就是向以前一些财政资金使用的混乱、浪费、低效乃至挪用等行为开枪。

座谈会还有一个重头戏，就是各地财神爷汇报当地财政收入状况。与往年不同的是，大家情绪都有些悲观。

有厅长当场感慨，干了这么多年的财政工作，上半年收入负增长真是少有。

上半年，全国财政收入33976.14亿元，比去年同期减少832.05亿元，下降2.4%。而今年的预算目标是全年同比增加8%。这意味着下半年财政收入增速需要达到20%才能达标。

地方政府同样如此。比如，上半年北京市地方财政收同比下降3.5%。要完成今年全年2021.1亿元的目标，下半年的财政收入须比去年同期增长28.8%，形势比较严峻。个别省厅长甚至坦承，今年能否完成财政任务指标没有把握。

但支出却一个都不能少。

上半年全国财政收入下降的情况下，支出却比去年同期增加 6020.54亿元，增长26.3%。支出主要包括实施积极的财政政策，加快落实扩内需和增长各项措施，保障农村发展、教育、社会保障和就业、医疗卫生、科学技术等。

据此，国家发改委经济所财政金融研究室副主任刘国艳近日指出，财政收入年度预算目标实现有难度，在不考虑加强征管的情况下，全年财政收入可能增长5.7%。预计全年的赤字大概占GDP比重3.5%，达到1.1万亿元左右，超过之前确定的9500亿的赤字规模。

财政收支矛盾的尖锐，直接推进了中国财政体制的一个重要改革，那就是从以前的粗放管理转变为“科学化、精细化管理”——钱不够用了，自然要精打细算。

而精打细算，就是向以前一些财政资金使用的混乱、浪费、低效乃至挪用等行为开枪。

“全面推进财政科学化、精细化的管理，是新形势下做好财政工作的迫切需要。”谢旭人在上述会议上说。

精细化的管理，大众首先想到的是缩减政府行政支出。有观察人士就指出，财政部门可能要通过缩减政府行政开支，使今年的支出增幅由原来的23%控制在22%之内。

“因为如果财政支出增幅能小于23%的话，即便收入完不成预算，我们也很有可能不需要增发国债，不需要扩大赤字。”一位参会者说。

此外，谢旭人在报告中还特别强调了要加强政府部门“内部奖金”的统筹使用。他说，部门激励资金规模扩大，是目前预算管理一个“非常突出”的问题。

“加强部门经营激励资金管理，盘活部门沉淀资金，无论对缓解财政收支矛盾，还是提高激励资金使用效率，都具有十分重要的意义。”谢部长说。

不过也有地方财政局长认为更好的着力点，也是现在公共财政最棘手的问题是，公共财政的支出没有轻重缓急之分。

“（要考虑）哪个应该先投，哪个应该后投，因为我们平衡不了它。”这位地方财政局长说。

（阿桨对此文亦有贡献）