如何解“难民”这道题

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■编者按：据新华社报道，缅甸果敢地区的军事冲突，“导致大量边民涌入我境内”。云南省公安厅表示，中国“救助安置的有13000多人”。这股“难民潮”，考验着中国 在应对边境突发事件时的应对机制。而将来此类事件或许还会发生，规模也可能会更大，所以，如何界定“难民”，哪些机构承担着怎样的职责，如何与国际法对 接，这些问题，都有待明晰。

中国已经于1982年签署了《关于难民地位的公约》及相关议定书。

《国家涉外突发事件应急预案》规定：包括500人以上“难民”涌入中国时，即成为最高级别的“I级突发事件”，须启动最高等级的应急程序。涉及重大国家公共安全时，由国务院统一领导。

中国上一次大规模接收的难民，是上世纪70年代末来自越南、柬埔寨等国的“印支难民”，人数约30万。

尽管在此前国内媒体的报道中，多次提到“大批果敢难民涌入云南”，但实际上，此前外交部发言人、公安部发言人等官方信息发布渠道，从来没有使用过“难民”一词，而只称“边民”。

联合国难民署北京代表处新闻官宋菁向南方周末记者表示，国际法上对于“难民”地位的认定，主要依据1951年《关于难民地位的公约》（以下简称《公约》）及1967年《关于难民地位的议定书》。中国已经于1982年签署了这两个文件。

据国际难民法权威、中央政法大学教授梁淑英在其一篇名为《非法入境难民的处理原则》中的解释，根据现行国际法，认定一个人是“难民”，必须满足三个条件：栖身于本国或经常居住国之外，不能或不愿受本国保护和不能或不愿返回经常居住国，并且由于他的种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或持有某种政治见解的原因，有正当理由畏惧迫害。

一旦认定了难民身份，签署上述两个文件的国家，须遵守“未经许可而入境的难民保护规则”，具体而言，“国家不应拒绝越过边界进入其边境的难民停留，且在紧急情况下也应不拒绝难民入境，即使不给予难民长久的庇护，也不得将他们驱赶到使其生命和自由受到威胁的国家领土”。

不过，上述两项国际公约，并没有规定因为战乱而逃离家园的人需被承认为“难民”。

联合国难民署的宋菁介绍说，相对于这一认定标准，国际社会目前通行的做法，已经将在战乱情况下逃离本国的民众认定为“难民”。“联合国难民署自然是执行最为广泛的标准。”宋菁介绍说。“

难民”归谁管

目前，中国并没有处置国际难民的专门法律。

以“一事一议”的方式，外交部国际司协调联合国难民署及各有关国家，并连同民政部等国内有关部门，针对具体个案制定政策。

实际上，中国的难民立法，一直在进行中，相关法律最重要的部分，也是争论最集中的部分，包括难民身份认定程序、难民接受与安置处理程序等环节。

联合国难民署、民政部、外交部、公安部、全国人大法工委等各机构都参与其中。最早的有关难民立法的报道见于2004年。而据南方周末记者了解，中国的《难民法》尚处于初步起草阶段。

目前，涉及国际难民的具体应对的指导性文件，主要是《国家涉外突发事件应急预案》，它属于2003年SARS事件之后制定的《国家突发事件总体应急预案》体系的一部分。

不过，这部分预案并没有完整对外公布，本报记者目前能查询到的，是依据的《国家涉外突发事件应急预案》制定的《云南省涉外突发事件应急预案》。

该方案明确规定：包括500人以上“难民”涌入中国时，即成为最高级别的“I级突发事件”，须启动最高等级的应急程序。

这些应急程序包括：由云南省公共突发事件应急领导小组统一管理，省长亲自挂帅，必要时，涉及重大国家公共安全的事件，必须及时上报甚至越级上报，由国务院统一领导。

据新华社报道，8月30日，云南省公安厅在召开新闻发布会，通报果敢边民大量涌入云南后，“云南省迅速启动了边境维稳机制，按照工作预案，开展以下相关工作：一是加强边境管控，严密巡查防范，严守边境口岸、通道和便道；二是加强力量部署，做好应对各种突发事件和复杂局势的准备；三是做好安置劝返工作，及时选定安置点，调集食品、药品、帐篷等物资，加强卫生、防疫等各项工作；四是做好群众工作，发动基层组织，做好群众思想稳定工作，不信谣、不传谣，配合政府切实维护好边境正常的生产生活秩序”。

新闻发布会进一步透露，事件发生后，“国家领导人高度重视，多次对事件处置作出重要批示。受中央委派，国务委员、公安部部长孟建柱同志率中央相关部门领导赴我边境一线视察，指导处突维稳工作”。

中国接收过多少“难民”

2004年，时任外交部长的李肇星在面对韩国媒体质疑中国“对朝鲜难民的政策”时表示：“你所说的那些人不是难民，他们是非法入境者，弄清楚这一点非常重要。中国政府是根据我们的国内法、国际法和人道主义的精神来处理有关问题的。”

这段答问的背景是，前几年非法进入中国境内的外国人屡屡强行闯入第三国的驻华使领馆，以获得“难民”身份，并进而得以常住在那些国家。

实际上，对于这些不符合国际法规定的“非法入境者”，如果中国政府认定其“难民”身份，必然导致一旦周边国家出现战争或内乱，中国不得不面临“大规模难民涌入”的难题。

也因此，中国政府坚持按照《公约》及其议定书规定的内容，承担国际责任。2001年12月，时任外交部副部长的王光亚在日内瓦出席《公约》缔约国部长级会议时表示，在难民问题上，中国的主张是“维护世界和平，促进共同发展，标本兼治解决难民问题；切实维护《公约》的权威及现行的国际保护体制，积极寻求解决难民问题的新渠道、新思路；坚持‘团结协作’与‘责任分担’原则，切实有效地开展国际合作；严格划清难民问题的界限，防止滥用《公约》规定的保护体制和庇护政策”。

中国接收的难民中，最广为人知的即是“印支难民”。“印支难民”是指上世纪七八十年代以后进入中国的，原居住于印度支那半岛的越南、柬埔寨等国的居民，他们因为国内政治的原因，不再被所在国接受，只能进入中国寻求“庇护”，总数达到30万。

联合国难民署的宋菁介绍，这些“印支难民”，90%以上为华人。而根据我国政策，他们被安置在江西、云南、福建、海南等地所设立的“华侨农场”中，由各省外事办和各省民政部门下设的“难民安置办公室”负责。由国务院“接待安置印支难民领导小组”领导，该小组最早成立于1979年，由民政部部长担纲。

而除此之外，中国的难民接收工作都是在国际社会的协调下，完成国际义务。1980年至1988年，在联合国难民署争取下，在欧美国家财政支持下，中国作为南亚难民中转国，接收了2万多印度锡克族难民和斯里兰卡泰米尔族难民。这批难民持联合国难民署难民证件，每月领取欧美等国认捐的生活费。后来绝大部分转往美国、加拿大和德国、意大利、西班牙，一小部分换发无国籍护照，留在中国，主要集中在北京、广州和昆明三地。而在2003年伊拉克战争之后，中国不但向约旦的难民营提供援助，也作为中转国接受了一些伊拉克移民。

但这些案例都是在较长的时间段内逐步完成。宋菁向本报记者表示，上世纪后期的30万“印支难民”，是中国最近一次大规模接收难民。