人大制度是改革支撑点
南方周末：目前全国人大是怎么监督政府预算的？
贾康：八届人大在人大财经委员会里建立了一个预算工委，这是一个信号，以后多少可以类似美国参众两院的预算专门委员会，来加强对预算的审查。
我记得1990年代中期的某一年，人大在审议预算的时候，提出了一条要缩小赤字十亿元，后来就落实了，虽然这十亿元的赤字在整个盘子里影响不太大，但很有象征性，可惜这种方式没有延续下去。
最近几年值得一提的是，个人所得税“起征点”第一次调整的时候，是预算工委出面来组织全国的听证会，至少在形式上是一个进步。
南方周末：人大代表审议时间少，一般的人大常委是怎么监督预算的？
蔡定剑：人大常委会对预算的监督一是通过听取审计报告，二是通过听取预算执行情况的报告，三是专门委员会听取财政预算的专项工作报告。这些监督有待于更好地发挥作用。
南方周末：现在地方人大有很多预算改革，到全国人大这个层次，有没有可能启动？
蔡定剑：这需要一个过程，全国人大虽然还没有做，但很多地方在做，下面形成了改革的势态。包括广东、深圳、河北、省一级的，市一级的就更多，如上海的闵行区改革力度就较大。
现在自上而下改革动力不足，需要靠社会力量来推动，现在已经由过去从上到下的改革，转入到由下往上的改革，靠下面压力来触动上面，而上面又会作积极回应。
自下而上推动这个改革是有可能的，比如直接选举、公推公选，下面大面积在做，十七大就肯定了下面民主选举改革的探索。
南方周末：现在地方层面的预算改革，官员们的动力在哪里？
赵树凯：我个人观察，改革最大动力是冲突，某种程度上是危机。
有很多事情，可能为老百姓想的很好，但没有站在他们的出发点来设立目标，可能好心办了坏事。很多地方政府遇到这类问题。
现在社会或者公众对政府某种程度的压力在增强，这也是一个自下而上的问题，官员必须看到他们的要求。公共预算归根到底是一个政策选择过程，是否符合多数人利益，会影响公众对政府的信任。
南方周末：许多地方正在试行“参与式预算”试验，如何评价它的作用？
赵树凯：参与式预算是一个舶来品，它是指通过一系列民主讨论会的形式，吸纳公众参与公共资金的分配、公共政策的制定的过程。我们基金会在哈尔滨和无锡进行了参与式预算的试验，在街道一级，由老百姓投票决定街道今年的财政资金是建养老中心，还是建文化广场，还是整修小学校。老百姓还可以监督政府项目的实施过程。通过这样的试验，老百姓对政府的政策有了更好的认识，弱势群体，包括老人、外来人口、妇女的意愿得到了体现，资金使用也透明了，起到了很好的效果。
代议制民主面临的一个问题，就是能不能准确代表公众的利益，再一个经常出现的问题，就是被利益集团所左右。这个情况下，公众参与显得非常重要，是一个补充和矫正。主要是看地方领导人的态度，比如无锡的市委书记，我们利用各种场合跟他介绍这个项目，他就把这个任务部署给财政局和其他相关部门，一把手就抓这件事，而且老百姓的钱对老百姓也没什么好神秘的，让老百姓选择，效果很好。他们的市委书记能从理念上认可这种方式，就更容易落实。
改革三步走
南方周末：这几年财政部做了哪些预算改革？
贾康：部门预算改革，即一个部门一本预算，是综合编制的，不再分预算内和预算外，全部政府性收入都纳入这种综合预算，以此来加强预算完整性和约束预算外资金；国库集中收付；政府采购制度改革，原来是分散采购，拿回扣是公开秘密；收支两条线，收入直达国库，它自己的福利待遇之类的，通过预算程序另外安排，以防治公权扭曲；还有收支分类改革，这是技术上的，各个具体项目都要合理化、标准化。
蔡定剑：很多改革，基本还是政府内部的改革。而且，在政府内部也遇到强烈反弹，说财政部在抓权，真正要改革，从策略的角度来讲，财政部门应借助人大，把它作为一个公共预算的过程来改革，不是为了部门集中权力，这样才是一个长远的、有效的改革。借助于人大，把细化了的部门预算交给人大，让人大真正发挥审议作用，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公众参与的过程，让人大作为这个制度的支撑点，应该把预算的决定权力转移到人大。这样，财政部门的改革才有意义。
南方周末：从目前看，公共预算改革怎么推进？
蔡定剑：我觉得可以分三个步骤：第一步，预算编制科学化、细化；第二步，人大审议的民主化；第三步，保证预算的有效监督，一个贯穿始终的环节是要预算公开透明。
第一步好办，财政部门在2007年已经推广部门细化预算改革，但我看了些地方细化了的预算，还不太能看懂，需要改进。第二步困难比较大，人代会预算审议最多一天甚至不到一天，这肯定是不行的。人代会开会，应该把预算作为一个重要议题，开会讨论怎么分钱花钱，要做预算口头报告。我认为，在人大会议制不改的情况下，预算审议程序可以前移，把预算提前一二个月提交人大专门委员会，不只是财经委和预算工委，比如说全国人大有9个委员会，内务司法委审司法方面的，教科文委审教务方面的……在人代会前各专门委员会讨论10天的预算，这个力量就大了。这可不可以做到？可以。国外国会预算审查主要工作是委员会。
另外，专委会可以就某一项目举行预算听证会，调动社会对预算过程的参与的关注。
即使所有改革都不做，把预算向社会公开就是最伟大的进步。
南方周末：对预算执行如何监督？
蔡定剑：首先要规范预算执行情况报告，比如，能不能制作预算与结算的对照表？其次，人大可以要求审计部门就某些项目做专门审计，不是审计署想审计谁，而是人大要审计谁，给它一个导向，这就使审计变成了人大的左膀右臂。还有，建立对预算执行的绩效评估制度，让人大对预算监督有技术手段。
南方周末：张教授能否介绍一下国外的情况？
张千帆：从国外来看，预算大概分两个过程。一个是行政参与，看起来和中国差不多。由总统向国会提出预算草案，由国会通过。这个过程一般在财政年度前一年多就开始了。
第二个过程是议会审议、修改和通过。美国国会要花大半年时间讨论预算报告，最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。
所以虽然各国行政都发挥了很大的作用，但议会还得有一个实质性的控制，只有通过选举产生的议会确定预算方案，税钱才能真正是“取之于民、用之于民”。
我想中国最欠缺的恐怕还是这一块。全国人大总共才开十来天会，中间还要休息，还要审议一些重要的法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告，花在预算上的时间很少。这样，中国的预算开支就很容易和社会需要脱节。
同步评论并分享本文到：