试办“土地交易所”的构想
对成都重庆城乡综合配套改革试验区的一个建议

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周其仁

    重庆成都宣布成为城乡综合改革试验区的时候，笔者正在成都开会。那次讨论会的主题是城乡统筹。我在会上讲了一点土地转让权的浅见，引起成都方面参会者的兴趣。后来市政府主管部门还专门发来很有分量的问题单子，要求进一步地阐释。重庆的报道说，这个中国最年轻直辖市的书记和市长，向全球网友发信，征询办试验区的建议。我想，这两个地方的为政之风，无论如何要响应一下。至于建议是不是被采纳，倒没有那么重要了。
    我的建议，是请两个地方审时度势，在试验区的框架里试办“土地交易所”。以下分三部分对这个建议作简要说明。

土地交易所怎样来办
    试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权
    土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。我国是一个实行土地用途管制的国家，每一幅土地的使用，都必须经由审批程序获得合法授权。这种合法使用土地的权利，通常由权利人（机构）自用，但是在社会主义市场经济的架构里，也可以在自愿互利的前提下，有偿转让给别人（机构）他用。土地使用权之所以可以交易，是因为在土地的自用与他用之间，存在着利用效率和实现价值的差异。经由土地使用权的转让，可使参与交易的各方，共同获得更大的利益。举例说明，甲利用一幅土地可创造价值500元，乙利用同一幅土地创造价值1000元；如果甲将利用这幅土地的权利，以700元的代价转让给乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益则比没有此种转让增加了300元——社会总收益增加了500元。很显然，各方利用效率的差异越大，土地交易的社会收益就越高。
    试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业（含与他人合作办企业）用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权。
    在试验区内，凡符合规定的进场条件、接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农户，都可以成为土地交易所的权利出让方（卖方）。出让方的资格，要同时满足以下三点：（1）合法拥有拟出让土地的所有权或使用权；（2）拟出让土地原本是农村建设用地，而不是耕地或其他农地；（3）拟出让土地必须是经由村庄建设、节约出来的建设用地。譬如，一个村庄有公用建设用地、乡镇企业用地和宅基地共1000亩，经过规划的村庄建设，减少占用建设用地400亩，该村庄就可以带着400亩建设用地的使用权进场交易。
    试验区内城市建设用地的使用者，具备交易所章程规定的资质条件，愿意接受交易所资格审查和交易行为监管的，可以成为土地交易所的买方。合格的买家在交易所内竞价获取上述土地使用权，胜出者有权直接使用该建设用地（如果该指标所代表的土地，在城市开发规划内），或者拿买到的土地指标，满足使用城市建设用地的占补平衡要求（如果该指标代表的土地远离城市，或在城市开发规划之外）。在后一种情况下，村庄里节约下来的建设用地，要垦复为农业用地，验收合格并保持农业用途不变。显然，买家对不同类别的土地会有不同的出价，在竞价中实现土地的级差地租。
    土地交易所的基本功能，是集合农村建设用地转让的买方卖方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让，配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。交易所的法律地位，可以是非营利事业法人，也可以是企业法人；其组织形态，可以类似证券交易所或其他金融交易所，也可以类似早期的外汇额度调剂市场。