2008年5月29日
南方周末
平心静气说农地
2008-01-30 21:48:00 来源:
是到了统筹安排农地制度改革的时候了。农地越占越多，复垦难，损失大；农村土地纠纷越积越多，使利益刚性益发凝固，总归会到了无法用利益补偿办法解决问题的地步。要趁着现在还不算太晚，赶紧迈出实质性的改革步伐
30年前，中国要解决全国人民的吃饭问题，中央一举搞掉人民公社体制，实行土地承包制，立竿见影地看到了效果。到现在，农地承包制度维持农产品生产，仍然没有大的问题，但它已经不适应新的复杂情况。一是在迅猛的城市化过程中，农地转为建设用地成为经济回报十分巨大的要素，现行集体经济制度起到了推波助澜的作用，土地资源浪费触目惊心。二是从社会经济发展的长期目标看，中国人不仅要吃饱饭，还要吃得相对廉价；农业要有竞争力，在国际市场上要有比较优势；农民人数要减少，免得农民在未来成为力量过于强大的利益集团（现在当然不是）；政府要提高支农效益，不能长期在9亿农民头上撒胡椒面。要实现这些目标，现在的体制也不能提供支撑。
然而，从制度文本上看，上述问题似乎完全不存在，所以，我们才在文本逻辑上讲，要坚持现行集体经济制度不动摇。但现实的逻辑和文本的逻辑完全不同。我国政府决心要实行严格的土地制度，以保护耕地资源，守住18亿亩耕地的“红线”。但这种立法意图有不可逾越的法律实施成本，因为地方政府和乡村干部有太多的办法逃避中央政府监管。农民本来可以成为中央政府实施法律的基础力量，但实际经济关系告诉他们，他们没有土地财产权。土地承包30年不变除了在部分纯农区行得通，对大部分农民几近空话。这是当代中国多种立法无效的典型案例之一。一旦政策目标和体制惯性南辕北辙，政策目标就大抵要落空了，所以我们由不得怀疑，现在还有没有18亿亩耕地？如果有，还能不能保得住？
仅从制度文本看，现行农地制度完全能适应农业和农村长期发展的需要，但实际情形要复杂得多。按法规，农民的承包地可以流转，因此不妨碍规模经营的发展；农村劳动力转移也得到鼓励，因此不妨碍健康的城市化发展。实际情形是农地承包权没有成为强度很高的土地财产权，使得土地流转常常由非经济力量成为主宰因素，农民的权益不能得到保障。这种没有财产权基础的土地流转事实上也不能给“大户”以定心丸，小户农民动辄撕毁合同，并引发地权冲突，真正的农地流转便如空中楼阁。农民即使进城，也不愿意放弃承包地，使中国成为举世仅见的数量庞大的小农兼业的国家，年复一年的“农民工”候鸟般地迁徙既损失效益，又带来社会和谐的隐患。小农保护自己土地权益的选择之一，是尽可能在土地上盖房，于是，按国家统计局计算口径的农村人口在不断减少，但农村住房占地在增加，住房投资在更快地增加。中国农民的住房又被政府确定为“小产权”，城市居民不能购买。那么租赁行不行？长期租赁与购买又有什么区别？这也是现行法规的乖张之处。
我们还担心，小规模兼业农的数量如此庞大，甚至会给未来中国民主政治的发展留下一个大难题。民主政治本质上是伴随工业文明产生的现象。小农（甚至大农）的选票是保守的民粹主义的政治家的基础，也是反对开放和自由贸易的政治基础。
一团乱麻，需要用改革利剑砍开。多位中央领导曾提到土地承包不仅30年不变，还要永远不变，这些都是好思路。土地承包权一旦变为“永包权”，使集体的土地发包权在一次性起作用之后退出历史舞台，并在土地纠纷的法律裁决程序上做出相应改革，这种“永包权”就可以是农民真正的土地财产权了。农民有了这个权利，虽然也会有新的问题发生，但围绕农地制度改革所存在的最困难的问题都将易于解决。此项改革，弊大于利。
有了农地“永包制”作为微观土地制度，全国性的土地管理就可以按照“管住规划，放开产权”的思路改革。只要严格国家公益建设用地的界定原则，将土地规划提升到法规层次，就可以“放开产权”，使土地资源在规划的约束下自由交易。按这个思路，根本没有什么大小产权之分。不论任何产权，只要符合国家规划搞建设，其产权都应该受到法律保护。相反，不论任何产权，只要不符合国家规划搞了建设，都该处罚，都不应得到法律保护。
如同所有改革一样，我们也希望农地改革也只是渐进改革。如果连渐进改革也不愿考虑，那倒似乎非要到“土地革命”的地步了。渐进改革就是政府本着安定有序的原则主动安排改革程序。是到统筹安排农地制度改革的时候了。农地越占越多，复垦难，损失大；农村土地纠纷越积越多，使利益刚性益发凝固，总归会到无法用利益补偿办法解决问题的地步。要趁着现在还不算太晚，赶紧迈出实质性步伐。
（作者为中国社会科学院研究员）
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