体制：利益纠葛下的中国彩票业

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利益主体的讨价还价
    为什么近几年中国彩票业新闻不断？
   ２０年前，中国发行彩票以“公益”为初衷起步，２０年后，彩票业形成种种积弊，各方利益协调已成难题，不同利益和体制弊端相互纠缠，造就了中国彩票业的诸多隐患。
    按规定，彩票发行收入的５０％应作为奖金返给彩民，剩下的３５％作为公益金上交财政，最后的１５％作为发行费用，由各发行单位分配。大家争得最凶的是这个“１５％”。
    在这条食物链上，中央一级基本属于“旱涝保收”，以体彩为例，国家体彩中心固定提取２％作为发行费，剩下的１３％由各地方分配。
    但在地方，又形成了新的讨价还价局面，分配机制更为复杂。某省原体彩中心一位主任解释了通常的分配方式，市跟省会有一个“讨价”阶段，穷市拿到的比率要高，“比如１２％”，但省里总会给自己留下相应固定提取比率。商定比率后，市里大多数会找承销商，“一种是给承销商１０％的比率，自己留２％；一种是给７％的比率，但是承销商卖得好我给你奖励；另外一种是１２％全部被承销商拿走，卖的好，承销商给市体彩中心一定赞助。”
    找“承销商”的销售方式一般在所谓“大奖组”的销售中应用，就是集中销售即开型彩票。而体彩中心承包出去的目的则是为了转嫁风险——集中销售，前期宣传花费颇大而一旦销售成绩不佳，比如赶上下大雨，无法销售，前期投资无法收回就有赔钱危险。
    如此状况下，企业甚至要承担一张也销售不出去的风险，在不能稳赚时，作弊成了一种选择久而久之就成惯例。西安宝马案中的承销商就是类似问题。
    事实上，承销商违规获利方法很多，通行的则是让供货商提高报价，“这个东西值５块钱，你跟我说值８块，我就跟上面体彩中心报８块，多的３块钱你要给我回扣。”上述某省体彩中心原主任说。
    如此状况下，少数地方彩票中心和承销商往往有利益关系，所以在过去几年的彩票弊案中，承销商和地方彩票中心人员大多共同被揪出。
    自西安宝马案发，财政部从２００４年５月１５日起，在全国范围内暂停集中销售即开型彩票。
    没有了“旱涝保收”的“大奖组”承销商之后，市级彩票中心经营风险加大，宁波市２００６年的一份报告说，２００５年该市福利彩票发行中心电脑型彩票发行费收入提取比例为４．５％，上交中央和省３．５％，而体育彩票仅为１．２％，上交中央和省则为７．８％。
    该市福利彩票发行中心发行费收入全年亏损９３万元，体育彩票管理中心全年亏损８２万元，“彩票发行机构经营风险已开始显现”。

复杂的管理，薄弱的监督
    与上述错综复杂的利益分配机制类似的，是彩票业管理体制。
    福利彩票管理权主要在省一级，各省份自己安装独立的电脑系统，有各自的印刷厂印制彩票，国家福彩中心不过是一个名义上的共同领导。如此造成的弊端是，如果国家福彩中心想检查某省份的彩票销售情况，就相对困难。
    更复杂的是省之下的管理体制，比如广西，在全区设立了四个管理站，分片管理下面的几个市，但这四个点只管电脑彩票，即开型彩票又是三级管理。福建每个市都有管理站管电脑票，同时又有市福彩中心管即开票。条块交错，监管自然困难。
    正是因为看到了福彩的体制弊端，体彩一开始就强调“集权”。国家体彩中心和下面各省级体彩中心关系密切，且半独立于各地体育局。国家体彩中心除了建立统一的电脑系统外，还掌控彩票的印刷权力。“国家体彩中心可以随时通过电脑系统监控地方体彩中心的数据，由此防止地方对中央的‘不透明’”。刘国生说。
    然而，由此造成的弊端是权限高度集中，虽然省级作弊空间小，但国家体彩中心却因要为各地统一提供彩票和电脑系统。业内人士说，统一印制彩票为国家体彩中心提供了建厂“自肥”的客观条件，而２％的高提取率为其提供了截留剩余发行费的利润空间。
    此外，无论福彩还是体彩，玩法异常多样，“每个省都可以自己推出新玩法，然后以国家福彩中心或者体彩中心的名义推出销售，跟土特产一样。”《公益时报·中华彩票》编辑部主任宫微说。
    与彩票复杂体制对应的，是相对薄弱的监管。
    按规定，彩票监管由财政部综合司彩票处负责，“一个处级单位怎么监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位？而且它也没什么监管手段。” 中国社科院工业经济研究所研究员朱彤说。
    这位研究员还认为，“行政部门监管行政部门”模式的作用有限，而在省市一级财政部门中，几乎没有专门的彩票监管机构，连“行政部门监管行政部门”都达不到，“与其说财政部在行使监管职能，不如说民政和体育部门在自我监管。”
    作为“主管部门”，民政和体育部门，“他们想的是如何扩大市场，监管自然放在产业发展的后面。”
    而令人无奈的是，公证——这一外在的法律约束，在西安宝马案中已被证明，作用不大——他们往往只是对开奖的某个环节进行公证，而对整个过程和结果，无法公证。

双寡头竞争的弊病
    除了监管和管理上的“麻烦外”，福彩和体彩之间的纠葛也值得关注。
    这种竞争从一开始就是在高度行政垄断下进行的，上述某省体彩中心原主任说，两家彩票之间曾一度关系紧张，之前搞“大奖组”时，福彩往往能占据闹市中心，而体彩则没有好的销售场地，“主管民政的领导往往比主管体育的领导要‘核心’”。
    他还揭示，这种带有行政背景的寡头竞争的一个结果是，一旦出现作弊，只能更换相关负责人，却不能判罚机构出局。因此，其上级主管部门就不会真正用心监督，“对上面来说，出事的结果只是换个人干活”。
    但作为事业单位的福彩中心和体彩中心，实际上是在进行企业化运作。两家在发行市场上的竞争却日趋激烈和同质化。
    原国家福彩中心的一位资深人士也认为，两家彩票竞争发行不合理。他说，竞争应该在销售环节，“国外的彩票销售都是社会化的，你能卖，他能卖，这样就能降低发行成本，筹集的钱就多”，而不是在发行环节竞争。
    上述资深人士说，“福彩和体彩的玩法几乎同质，惟一不同的是足彩。”“不怪两个发行部门，怪监管部门，比如这边报了一个３Ｄ，那边又批一个同类型的排列三。”他认为，两种彩票完全可以区别开来，体育彩票可以搞更多竞技性游戏。
    体彩曾在一年内推出五六种玩法，而２００４年的一种玩法因为推出过急，规则没设计好，“几期下来体彩赔了４０００万。”上述原省体彩中心主任说。
    “频繁推出新玩法会伤害市场，过去的玩法还没衰退，新的玩法又推出来了，就加速了前一个产品的衰退期，并且刺激彩民的赌博心理。”
    竞争带来的另一个结果是重复建设。电脑彩票成本高昂，而为了竞争，福彩体彩两家竞相布点，也无形增加了发行成本。
    上述原国家福彩中心资深人士还透露，在２０００年之后，随着竞争的白热化，弊案也多了起来。“体育搞承包，福利就心痒痒，”他说，“没出现宝马案这样的大案是福彩运气好，陕西体彩的那个人黑过头了。宝马案是必然结果，不是偶然现象。”
    而朱彤最担心的，是两家彩票竞争的趋势只能是各自玩法的赌性越来越重，由此所带来的社会问题，“有些人说我们应该跟地下六合彩去争，可是他想过没有，地下六合彩带来的负面效果？”

多部门搅动公益金分配
    一些人士认为，体彩和福彩有强烈的“部门彩票”色彩，应该合并为“国家彩票”，他们希望能对彩票业立法。但另外的一些人则说，在没有更好的方案前，立法反而会造成更大的部门利益。
    实际上，关于立法的争论已经超出了民政和体育系统。之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管、调剂，有十个部委分配公益金收入，除民政部、国家体育总局两部门占据公益金的５０％外，其他的一半由财政部向助学、残疾、环保、社保及２００８年奥运会等八大领域分配。
    一段时间内，各主管部门纷纷要求扩大自己的公益金分配额度，教育、建设等众多部委也提出要从彩票收入中分一部分。
    ２００６年，新的公益金分配格局确定，中央与地方平分彩票公益金。在中央的收益中，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按６０％、３０％、５％和５％的比例分配。这也意味着，中央将有更多的公益金用于民政和体育以外的专项公益事业。
    但一个尴尬的事实是，由财政部主持的起草立法又进入一个怪圈。“财政部理所当然认为自己是主管单位，但民政和体育部门认为财政部只是监管单位，国务院对财政部的授权不明确，有歧义，一字之差问题很大。”北京大学中国公益彩票研究所所长沈明明认为，摆平部门利益是条例要面对的问题。
    上述资深人士说，是按计划经济还是市场经济的观念进行改革，是其中的关键。“无论是央行管还是财政部管，都是倒退，比双轨制还不如。”
    在市场条件下，政府应该管，但不是当婆婆，他说，“我找工商要出生证，拿到了就开业，偷税了税务来，乱建房子土地局来管。”
    “政府其实没有必要从概念上界定彩票和赌博的区别，”这位资深人士称，只要是政府允许的博彩游戏就是合法的，不允许的就是非法赌博，“就像香港，港府禁止赌博，但是赛马和彩票例外。”
    具体而言，沈明明认为，既然是开个口子，那么中央也可以把权力收回来，明确了这点，那么一切操作都有现成的经验，那就是政企分离，走产业化道路——国家管，社会办。国家可以组建一个彩票总公司，任务就是筹钱，各个部门就等着分钱好了。“这个时候跟卖彩票的没关系了，顶多是你希望我多筹钱，多分点蛋糕，都希望我廉洁不出事。”
    作为监管部门，该管什么？上述资深人士认为，一是设定和公布规则，不能由彩票组织公布；二是确立行业标准和规范，不符合标准不能上市。
    国务院发展研究中心研究员钱平凡还认为，垄断行业不应该由一个政府部门来管，而是应该由有关部门组成监管委员会，就像电监会、银监会，“否则被收买了怎么办？”