【经济】经济坐标（17）

成都为何自戒土地财政之瘾

让农村集体建设用地直接入市，而不需要经过政府征用，这直接冲击着地方政府的土地财政，这意味着，成都市政府打算拿刀砍自己的脚。

天上掉下2.8个亿

仅靠卖地的“指标”，而不是卖地，天马镇村集体和村民就挣了2.8个亿！这对震前全镇财政收入不足500万元的天马镇来说，该是多大的触动。

从成都市区开车一小时左右，就来到了都江堰天马镇地震后新建的一个新型农民聚居点“焦家院子”。

在竹林掩映中，“焦家院子”乍一看就像城市的联排别墅区，全都是一排排紧挨着的两层小楼。屋里的基础设施也和城市小区一样，有自来水、管道天然气、冲水厕所，还可以上网。一楼还配有面积很大的车库。

而2008年“5.12”汶川大地震后，天马镇是都江堰的一个重灾区： 全镇80％的房屋受损，其中527户房屋垮塌，7708户房屋严重受损，3万多名老百姓需要安置。

灾后重建仅一年内，天马镇就新修像“焦家院子”这样的聚居点房屋3755户。“地震前我们一年修房子最多也就200多户。”镇党委书记竹柯说。

盖这样人均35平方米的二层小楼，焦家院子村民自己掏的只是很小的一部分——仅2—4万，中央支付了每人约1.6—2万元的震后建房补贴，剩下的建房费用（人均1.5万元左右）以及耗资比盖房子更大的基础设施配套费用，则全部来自当地“增减挂钩”的土地指标交易。

这种指标交易的具体过程是： 通过这种“拆小院，并大院”的盖楼，天马镇在原有的川西林盘里建起了31个集中安置点，共腾出了1835亩集体建设用地。这些原来的宅基地全部复垦为耕地后，这1835亩的建设用地“指标”卖给了成都市温江区土地储备中心，价格是每亩15万元——这个价格基本覆盖盖楼和建配套基础设施的成本。

也就是说，土地面积并没有减少，仅靠腾出宅基地来卖“指标”（而不是卖地），天马镇参与置换项目的农民就获得了近2.8亿元的土地收益。

这对天马镇这个典型的农业乡镇来说，该是多大的触动。

天马镇震前财政收入不足500万元，镇政府发了工资就没钱，根本无力给农村进行任何投入和建设。

就地城市化也是城市化

“用不了两年，成都农村将成为招商引资的主战场。”成都市常务副市长孙平说。

11月初，天马镇一宗13.5亩的建设用地指标在都江堰市城乡产权交易中心挂牌交易，以每亩19.5万元的价格挂牌交易成功，共筹得资金259万元。

而下一宗将要挂牌交易的土地恰好就在焦家院子的对面。

这片新腾出的宅基地面积共有30亩，川西林盘特有的竹林被小心地保留着。

这次，竹柯预计的成交价将达到每亩50万元。

从之前的一亩19.5万到现在的50万，为何差距这么大？这是因为，这次不再是卖地的指标，而是实实在在卖地了。

“我们希望在这里引进一个乡村旅游度假项目。”竹柯说。

通过灾后重建大量资金的进入，天马镇的基础设施和村居环境都得到了极大改善，这又反过来促进了当地土地的增值。

这实际上意味着，成都农村的集体建设用地可以直接入市。50万，折射的是资本对购买这块土地四十年使用权出的价码。“好事，我举双手赞成。干嘛要把这个资源拿给别人呢！”成都市常务副市长孙平这样评价：“就地城市化也是城市化。”

事实上，城乡统筹以来，成都的集体建设用地就已经以多种方式入市，比如联建，即投资方在农户腾出来的集体建设用地上建旅游度假村，使用权为四十年，同时帮农户盖非常漂亮的楼房，各取所需。

在灾后重建期间，从社会上置换来大量资金，满足了60%的建房资金需求。

按照国家的相关法律，在集体建设用地上可以从事除住房以外的所有经营性活动。集体建设用地的使用权是四十年。

“农村产权改革是最大的招商引资，几百万亩土地在市场上流动，有多少万亿可以进成都啊。”孙平副市长感叹道：“我们就把握三条，符合用途管制，符合城乡建设规划，不建住宅，有这么三条，没有问题。”“用不了两年，成都农村将成为招商引资的主战场。”他说。

与其被革命，不如主动革命

“成都市政府如果能做到脱离土地财政，那么成都就做了一件全中国最大的事情。”

不过，这个主战场，热闹将是农民的。丰厚的土地收益，跟政府没有太多关系。

按照以前的土地管理制度，各镇的土地交易收入跟镇政府没有多大关系，这级政府不是土地财政的受益者。

现在，尽管镇政府依然无法直接拿到土地的收益，但因为有这些收益，让当地农民有能力集中盖新居，对当地经济和就业都有拉动。所以，竹柯很愿意看到农村的建设用地可以直接入市。

享有土地所有权的村集体更是高兴。按照中国的土地制度，以往集体土地要进入市场，只能通过国家征地，而征地的补偿比市场价格低早已是公认的现象，诸多矛盾亦由此而起。现在，村集体可以直接和投资方谈交易，而不需要经过国家征地，村集体因此可以获得最大的土地收益，并在村内进行分配。

受损的恰恰是土地财政最大的受益者： 市区县政府。当农村建设用地可以一对一地和投资方交易，政府不仅不能从中分享土地流转的收益，而且政府的征地范围将缩小，价格也受到集体建设用地入市的冲击。

“这样下去，我们就要破产了。”多次会议上，区县行政长官如此向市里抱怨。

根据成都一位学者的测算，如果国有建设用地出让规模缩小一半，成都每年的财政收入将减少超过100亿。

然而孙平告诉记者，在2008年有关土地产权改革的一号文件中，所有这些都在考虑之内，但成都还是决定要这么做。

“这是政府在革自己的命。”他说。

农村集体建设用地的直接入市，除了影响政府的土地收入以外，还会导致政府的征地难度大增。

“过去我们征地补偿是按照‘人头’来补，现在要按‘砖头’也就是面积来补。”成都市国土局规划处处长姚博说。

征地改革未来将把范围逐步缩小到它本来的定义： 事关公共利益的建设。而集体建设用地可以出让、出租、入股、联营等多种方式，也就是说，不需要经过国家征地就可以直接分享土地增值的收入。

当然，事关政府土地财政的改革，不会一步放开，而是会先选择小范围试点。

“与其被动被别人革命，不如自己主动革命。”姚博说。

“成都市政府如果能做到脱离土地财政，那么成都市真的善莫大焉了，做了一件全中国很大的事情！”对征地改革，吴建瓴说他绝对支持。

火爆“地票”突然暂停成都土地制度

改革风向难辨

邓瑾

成都首次面向开发商的农村建设用地指标交易，一出场就火爆。然而，在没有任何征兆之时，第二轮交易突然暂停。

突破现行土地制度，让农村建设用地流转增值，是成都城乡统筹试验的重要内容。因此，“地票”的命运，在一定程度上或可看出成都试验的风向。

暂停

之前没有任何迹象显示暂停。

“盛宴”突然戛然而止。

2010年12月28日，成都农村产权交易所突然发出公告，原定于本周三举行面向开发商的第二场国有建设用地指标（3000亩），即“地票”拍卖，“因故暂缓举行，具体交易时间另行公告”。

成都市国土局和成都农村产权交易所的多个部门，均对《南方周末》记者表示，他们不知道暂停原因。

这些指标俗称“地票”，是农村通过农民集中居住节省出来的建设用地指标。

仅仅11天前，成都市面向开发商的首场“地票”拍卖在成都农村产权交易所火爆开场，179家开发商（包括保利、万科等外地大开发商，也包括中石油等主业非地产的大国企）参与2000亩建设用地指标的竞拍，结果成交均价每亩高达近73万元，是起拍价（每亩15万元）的近5倍。交易火爆程度超出了所有人的预期。

而开发商进入“地票”交易乃是被“逼”。

11月16日，成都市国土局公告，自明年1月1日起，凡是想在成都市拿地的开发商，必须先持有同等面积的“地票”，俗称“入场券”。而开发商要获得这个“入场券”只有两种方式： 要不直接参与农村土地综合整治项目 （其核心内容是农民住宅的拆迁与重建），要不就是在成都农村产权交易所购买。

由于农村拆迁与重建工作的难度，几乎所有的开发商都选择竞拍。

在首场地票拍卖之后，12月24日，国土资源部调研组张婉丽巡视员一行7人来成都市国土资源局，对成都的地票交易制度以及农村土地综合整治机制进行调研。

目前尚不清楚这次调研和第二次竞标突然暂停有没有关系。

成都农村产权交易所办公室的一位人士告诉记者，她是本周一晚上才知道这个消息的。

之前没有任何迹象显示暂停。在第一次火爆竞拍后，有人质疑开发商炒作地票，推高房价，成都国土局的官员还表示，要通过加大“地票”供应（第二次3000亩）来平抑价格。

倒逼

成都国土部门试图倒逼房地产开发商竞拍“地票”，酝酿已久，理由很简单，政府没钱搞农村土地的综合整治了。

点燃“地票”火爆交易的导火索，是11月16日成都国土局发布的《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》。

其实，“持证准入”政策于今年8月5日第一次提出，但当时给想在成都拿地的开发商选择，除了购买地票之外，还留了一个口子，即缴纳建设用地指标保证金。

结果，开发商都选择缴纳保证金。因此，11月出台的新规定，“取消通过缴纳建设用地指标保证金报名参与竞买的方式”。

事实上，成都国土部门试图倒逼房地产开发商竞拍“地票”，酝酿已久，理由很简单，政府没钱搞农村土地的综合整治了。

2009年，成都市国土局发布了《成都市农村土地综合整治白皮书（2009—2015）》，拟用六年左右时间，对全市五百多万亩农用地和五十多万亩建设用地进行整理，预计节省出建设用地指标36.8万亩，改善61.5万户农民居住条件（集中居住）。

根据成都市国土局的资料，成都农村建设用地指标整理出来的成本一路高涨。现在成都二圈层（近郊）至少需要每亩30万元，三圈层（远郊）至少每亩15万元，像属于全国百强县的温江区，每亩成本已高达80万元。

按照白皮书的实施计划，到2015年，成都“全域整治”总共至少需要投入资金866亿元，每年至少145亿元。

而以成都市政府的财力，无法满足资金需求。

正是在这样的背景下，如何吸引社会资金进入，成了成都土地部门最头疼的事。“持证准入”制度就这样诞生了。

突破

成都地票交易在增减挂钩试点范围、程序和流转区域上，均有突破。

除了“持证准入”，成都地票交易在增减挂钩试点范围、程序和流转区域上，均有突破。

通常，增减挂钩在哪些地方试点，试点的范围有多大都是在国土资源部每年下达的试点计划中，超出计划的就是违规。同时，增减挂钩有严格的程序——必须建好建新区 （新的农民集中居住区），并在原来的拆旧区（原来散居的宅基地）进行土地复耕，还要获得国土部门的认可后，才能拿到新增的建设用地指标，用于交易。最后，通过增减挂钩新增的建设用地指标置换的范围是在县域之内，以促进城镇化发展。

而地票交易的制度设计，至少在这3个方面都有突破。

根据成都市国土资源局官员对《南方周末》记者的介绍，成都农村产权交易所挂牌交易的“地票”，只需要在成都市国土资源局立项即可，与国土资源部的试点无关，同时也意味着不需要完成国土资源部规定的先建农民新聚居点并通过国土部门验证，就可以进行指标交易。

更重要的是，地票交易完全突破了县域之内置换的原则。通常，地票落地的区域越靠近中心城市和发达地区，土地收益也越高。成都农村产权交易所这两次地票竞拍会的公告显示，竞价的建设用地指标可用于参加成都市（包括中心城区及二、三圈层各区（市）县）国有经营性建设用地使用权竞买的“持证准入”。

事实上，由于第一次竞标价格很高，几乎所有业内人士均认为，这样高成本买来的地票，开发商只有用于中心城区开发才有收益。

秘密

让农地流转是成都城乡统筹改革的重要内容。

其实，成都的地票交易制度一直被视为成都城乡统筹改革的重要内容，即为农村建设用地流转提供制度保障。

2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，希望成都在“重点领域和关键环节”进行综合配套改革。

何谓“重点领域和关键环节”？怎么综合配套？成都花了半年的时间寻找答案。

最大的困境在于没有钱。中央财政并没有额外资助，单靠成都市的城市反哺农村也不可能。当时成都算了一笔账，如果成都600万农村人口有一半变成市民，总共需要投入约6000亿。而2007年即使成都财政收入猛增，也不过700多亿。“你说反哺？哪个政府能给得起？”成都市一位政府高层对《南方周末》记者说。

而在此时，农村土地特别是农村建设用地，却因为现行的土地政策而成为一大块“沉默的资本”。如何让这个“沉默资本”可以流转，可以交易，在交易中实现诸如城市国有建设用地拍卖那样的巨大价值，是大家争辩的焦点。

结论就是： 让农地流转是城乡统筹改革的重要内容，基础工作是要为农地确权，同时进行社会保障改革。

在确定了改革的“重点领域和关键环节”后没多久，“5·12”大地震发生，面对众多坍塌或已成危房的农民住宅，灾区新型农民集中居住区如雨后春笋般长出。

在大灾难面前，国土资源部还给了成都在增减挂钩方面几个特殊政策，包括土地可以跨越县域流转（此举可最大限度地扩大土地收益）；社会资金在农民宅基地上新盖的住宅可享有完全产权（大产权）；可以将在增减挂钩一开始就获得指标交易的收入用于灾民的新居建设（抢时间），而不需要经历拆旧建新并经过验收这一完整周期等。

这些成都在地震期间享有的、全国独一无二的土地优惠政策将于今年年底到期。

今年，成都国土部门一直在向国土资源部争取，希望能把其中一些优惠政策延续。

博弈

关于增减挂钩指标应不应该纳入计划内指标，现在有两种截然不同的意见。

土地财政，在成都城乡统筹的改革试验中扮演着重要角色。

早在2003年，成都就把城乡统筹作为整个城市的发展战略，然而，“钱从哪里来”的问题，直到2007年才有了明确的思路。

这一年，成都财政收入罕见地暴增，其直接原因就是全国房地产狂飙中土地价格剧涨。

据北京大学国家发展研究院的一份报告援引中国国土统计年鉴数据，2007年，成都国有土地出让总成交 635.7亿元，纯收益 421.5亿元，是上一年的三倍多。

而且，这笔土地纯收益已经远远超过当年预算内的财政收入（286.4亿元）和预算内财政支出（356亿元）！“与全国大都会城市的情况一样，‘土地财政’是成都政府可支配财力的第一支柱。”上述报告写道。

然而，和所有城市一样，成都每年的经济发展有一个重要的紧箍，那就是受国土资源部每年下达的新增建设用地指标的限制。

比如，2010年，全国新增建设用地的全部指标是640万亩，西部一些大城市一年能分到的用地指标也就在三四万亩左右。

然而，这远远不能满足当地的发展需要。比如2010年，富士康入驻成都，占地面积1.5万亩，台湾笔记本生产商仁宝集团落地占地7000亩，仅这两个项目就要用去两万多亩新增用地指标。

解决之道突然在2006年豁然开朗。这年，成都参加了国土资源部“全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点”。“增减挂钩”可为城镇发展提供“不占指标”的“计划外”土地资源。

这为成都政府创造了源源不断的财富。

以成都郫县的第一个挂钩项目区为例。郫县唐元镇长林村的农民拆了原来的旧房子（拆旧区），搬进新住宅区，并把腾出来的宅基地进行复垦，这样全村由此净增耕地 263亩。这个指标被置换到靠近郫县县城的两个镇（建新区）。因此郫县政府就可以在“当年农地转用指标”之外，增加征地 263亩，再作为经营性用地公开拍卖。拍卖总价达到11亿人民币（每亩拍卖均价 420万元）。

在这笔交易中，在扣除各项成本后，市县政府所得净利为4个亿。但拆旧区和建新区两地农民也有远高于原来的土地收益，263亩农村建设用地换到1.35亿收入，平均每亩51.3万元。

尽管经济发达市区县政府是增减挂钩的主要受益者，但不可否认的是，“增减挂钩客观上是把城市发展的经济利益，刚性地推到边远山区的农民那去。”成都学者吴建瓴这样评价。

然而，成都靠农村土地综合整理所节省的农村建设用地指标已远远超过了增减挂钩试点的数量。根据成都国土局的数据，光2010年成都整理出来的农村建设用地指标就超过了5万亩，而国土资源部下发给成都市的年度建设用地指标最多也就四五万亩，少的时候是一两万亩。

关于增减挂钩指标应不应该纳入计划内指标，现在有两种截然不同的意见。

以中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文为代表的反对者，坚决反对强制农民“上楼”，认为“增减挂钩”置换出的土地指标，也要纳入国家年度土地计划。只有控制“地根”，整个国家才不会出现投资失控，经济过热。

而支持者则认为亟待改革的恰恰是现行的土地制度，要让农村建设用地和城市建设用地“同地、同价、同权”，现行土地政策是对农民最大的“剥夺”。而为每个城市每年颁发一个“全年用地指标”的做法，明显带有“计划经济”特点，不符合市场经济的潮流。

11月10日，在全国各地纷纷发生农民“被上楼”的背景下，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，对诱发农民“被上楼”的土地机制即土地增减挂钩进行了规范。

会议指出，农民集中居住所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以农村土地整治为名，扩大城镇建设用地规模。会议还强调，对未经批准擅自开展增减挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换、或擅自扩大挂钩周转指标规模的，“要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标”。

（原载于《南方周末》2010年12月30日）