【厅长时间】环境司法改革：如何对抗地方保护主义对话最高院环境资源审判庭庭长郑学林

这几个月以来，我们最重要的工作是集中精力做好环境公益诉讼的司法解释。新的环保法明年1月1日实施，我们希望能够同步实施。

我们要求各省高院要设立环境庭，再由省高院指导中级法院合理设立环境庭，而基层法院原则上不设立。

环境司法专门化的最高设计是成立专门的环境法院，我国目前条件尚不成熟。

在环境公益诉讼司法解释里，我们要求对调解的内容进行公告，因为环境公益诉讼案不是原被告的个人利益，不能由你们俩调解了就完了。

“无米下炊。”在2014年9月18—19日召开的第四届环境司法论坛上，这几乎是所有基层法院反映的共同问题。目前，全国已成立的环境资源庭、合议庭或巡回法庭等共365个，但所审理的环境案件数量较少。以江苏为例，2013年全省涉及环境的举报和信访共5万多例，但通过司法途径解决的只有85件。

那么，如何在机制上纾缓这个困局？最高人民法院（以下简称最高院）做出的尝试是，环境司法专门化——在2014年6月，最高院成立了环境资源审判庭（以下简称环境庭）。一时间成为业界热议的话题。当月27日，原立案二庭庭长郑学林走马上任，被任命为环境庭庭长。

2014年9月18日，南方周末记者独家对话郑学林先生。

环境公益诉讼司法解释，已改十几稿

南方周末：环境庭成立后主要做了哪些工作？

郑学林：主要有以下几个方面：一是7月3日出台了《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，这是最高院专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的一个重要司法指导性文件。二是指导和推动下级法院成立专门的环境审判机构。三是发布了一些精心挑选的环境诉讼案例。我们还强化培训工作，对最高院环境庭的工作人员进行培训，因为我们审理的环境资源案件不多，相关的实践经验还需积累，而环境资源审判的理念跟通常民商事审判的理念不完全一样。

这几个月以来，我们做的最重要的一项工作，是集中精力做好关于环境公益诉讼的司法解释。最高院审判委员会讨论通过后，我们将及时发布，就可以作为办案依据了。

南方周末：该司法解释很重要吗？

郑学林：很重要。因为民事诉讼法和环境保护法对环境公益诉讼规定得非常原则。如果一个地方法院第一次受理环境公益诉讼案件的话，他就不知道怎么办，因为具体的审理程序没有，裁判方式没有。如果环境污染了，判你赔偿损失，进行生态修复，但是钱判给谁？不能判给原告，因为原告是公益组织，这跟个人的私益诉讼是有区别的。那判到哪去？现在一般判给环境基金，用于专项环境修复。但现在很多地方都没有设立环境基金，所以在机制上存在一些障碍，制约了环境民事公益诉讼的审理。

南方周末：这个司法解释何时公布？

郑学林：现在正在征求意见。我们已征求了专家学者和本院相关部门的意见。下周将征求全国人大法工委、环保部、民政部等相关部门的意见，还要征求中华环保联合会、全国律师协会等有关组织的意见，可能还要向全社会征求意见。出台一个司法解释很不容易，我们已改了十几稿了。新的环保法明年1月1日实施，我们希望这个司法解释能够同步实施。

省高院要设立环境庭

南方周末：现在全国法院成立环境资源专门审判机构的多吗？

郑学林：还不多。最高院成立了环境庭后，很多省高院正准备成立。我们在7月份的通知中，就要求各省高级法院要成立环境庭，再根据各省的情况，由省高院统筹指导中级法院合理设立环境庭。通知还明确要求探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源专门审判机构。因为环境资源案件有跨行政区域的特点，比如太湖分布在几个行政区内，如果每个中院都成立了环境庭，就解决不了地方政府对污染企业的地方保护问题。另外，也没必要每个中院都设环境庭，因为目前没那么多案件。

南方周末：跨行政区域的环境案件，会不会存在各中院不向环境庭移交环境案件的情况？

郑学林：不会。一旦省高院指定某几个中级法院的环境庭跨行政区划管辖环境案件，其他法院都无权管辖这类案件了。

南方周末：但如何界定哪些案件属于环境资源类案件？

郑学林：范围很清楚。中编办批复下来的最高院环境庭的主要职责是：审判第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件，涉及森林，草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件等。最高院还根据上述批复专门发文明确了环境资源案件的案由范围。

最高院环境庭除了上述职责外，还有：对不服下级法院生效裁判的涉及环境民事案件进行审查，依法提审或裁定指令下级法院再审；对环境资源民事案件审判工作进行指导；研究起草有关司法解释等。其中起草司法解释和对下级法院进行指导是最高院环境庭除审理案件外最主要的两个职责。

南方周末：中级法院以下的基层法院要成立多少环境庭呢？

郑学林：基层法院原则上不成立环境庭。但在特殊情况下也可设立，比如案件比较多的地方。还有以前已经设立的，比如贵州清镇市法院生态保护法庭是全国第一个环境庭，影响很大，办案效果很好，近日周强院长还去视察，应当保留。环境公益诉讼案件原则上由中级法院来做一审。

南方周末：最高院也会受理案件吗？

郑学林：将来可能会有。比如涉及到赔偿金额很大的案件，如资源类案件。涉及矿产资源的开发利用、股权的转让等，可能由省高院直接一审，最高人民法院二审。

成立环境法院，条件尚不成熟

南方周末：刚才你认为不一定有那么多环境资源案件。但实际上，关于环境资源的举报、信访却很多。为什么案件会很少呢？

郑学林：确实有大量举报、信访没有进入司法程序。原因是多方面的。一方面，有诉讼渠道不畅的原因，法律规定的程序不具体，受理后法院不知道该怎么审理。另一方面，一些地方的干扰因素还是存在的，因为污染大户往往是纳税大户。

南方周末：你对环境公益诉讼的未来乐观吗？

郑学林：就算环境公益诉讼司法解释出台了，也不一定有大量涉及环境公益的纠纷进入司法程序。因为环保机关可以采取行政手段处理，如行政处罚等，比法院通过诉讼解决更直接、更快捷。不过，涉及私益的环境诉讼案将来可能会增多。我估计，明年总体上案件量肯定会上升。

南方周末：推进环境庭等机构建设，是环境司法专门化的一个部分。那么，环境司法专门化还包括哪些方面？

郑学林：环境司法专门化的最高设计是成立专门的环境法院，如澳大利亚、新西兰等国家。成立环境法院目前不现实，条件也不成熟。其次是成立专门的环境审判机构，比如环境庭。第三层次，有些案件少的地方，可以成立专门的环境资源合议庭。从人员上讲，也要实现专门化，要有专门的人员。现在环境公益诉讼经常同时涉及刑事、民事、行政三种法律关系，存在法律关系的复合性和复杂性的特点，所以要有专门的审判人员。刑事、民事、行政案件由环境庭来归口审理，也是环境司法专门化的一个核心内容。但只有成立了专门的环境法庭审判机构，才能实现“三审合一”。

南方周末：“三审合一”在实践中有什么障碍？

郑学林：目前地方法院成立的环境资源审判机构大多采用“三审合一”模式。但最高院环境庭还没有实行“三审合一”，目前只管环境资源民事诉讼这部分，主要是因为“三审合一”的法律依据尚不明确。但我们在文件和领导讲话中，都是鼓励“三审合一”这种探索的。

南方周末：这样的话，上下不对应，会不会产生什么问题？

郑学林：虽然最高院没有实行“三审合一”，但要求在刑事审判庭、行政审判庭各确定一个合议庭专门负责审理环境资源类刑事、行政案件。这样在沟通等方面会更顺畅一些。

在环境庭成立之前，最高院曾考虑把这个新设庭叫民事审判庭第五庭。但最终名称确定为环境资源审判庭，就是为将来的发展留有余地，实现“三审合一”是有可能的。

环境公益诉讼要调解，须公告

南方周末：环境公益诉讼的立案难、损失鉴定难、审理难等问题一直存在，目前国内是怎么解决的？

郑学林：各地都在大胆尝试。比如环保部、司法部和最高院正在积极推动环境损害司法鉴定体系的早日建立。一些案件的评估鉴定很难，而且时间太长，花费太大，公益诉讼没有那么多费用。所以我们考虑可以请环境专家作为陪审员或“专家证人”，就按他的评估意见作为认定依据。最高院也在筹建专家库，需要时，听取他们的意见，甚至让他们作为“专家证人”出庭。

南方周末：现在很多环保法庭多年来没审几个环境公益诉讼案。

郑学林：法院审理的环境公益诉讼案件虽然不是很多，但效果非常好，影响非常大。比如贵州清镇市法院环境保护法庭当时成立的主要目的，是保护当地的两个湖泊和一个水库。他们审理的一些案件对“两湖一库”的保护确实发挥了很大作用。

南方周末：地方法院受理的环境诉讼案，大多数以调解为主，判决的很少，这也是一个很大的问题。

郑学林：对，这是个很大的问题。但将来会有改变，在新的司法解释里，我们就要求在法院作出调解书之前对调解协议的内容进行公告，因为环境公益诉讼案件不是原被告双方的个人利益，不能由你们俩调解了就完了。法院还要审查。法院认为调解协议内容不符合社会公共利益的，可以不予确认。

南方周末：环境公益诉讼主体的问题已经卡了很多年，即将生效的新环保法对社会组织做了限定，必须在设区的市级的民政机构注册，开展相关活动五年以上，并无违法记录。那么我们的司法解释会扩大这个限定吗？

郑学林：我们的司法解释在法律规定的框架内对公益诉讼主体范围作了解释。如对“设区的市级以上人民政府民政部门”的范围解释为设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门等。这个还要征求立法机关意见。据我们了解，目前全国满足以上各条件的社会组织有几百家，将来还会越来越多。

南方周末：你觉得环境司法专门化对环境治理会起到作用吗？

郑学林：我想这会对我们生态文明的建设起到非常重要的作用。司法本身具有一定的引领作用，司法裁判也具有导向作用。比如泰州这个案件（详见南方周末2014年9月18日《1.6亿元：环境公益诉讼天价破冰》），罚了那么多钱，甚至还有14人判刑，这对其他潜在的污染者、潜在的环境破坏者，就是一个警示。

环境资源审判机构的设立，会弥补环境执法的不足。如果真正建立跨行政区域的司法管辖机制，环境司法所起的作用会更大一些。

十八届四中全会要谈依法治国。司法改革的一个重要内容就是司法的去地方化、去行政化。建立跨行政区划的案件管辖制度，按流域或生态功能区建立环境资源专门机构，集中管辖环境资源案件，符合司法改革的方向。