深圳：领先了，但还得加油！

深圳市人大预算委的监督模式，已经突破了预算法侧重程序审查的形式，开始呈现出实质审查的内涵。然而正是在实质审查的层面上，面对着高达数百亿的支出、数以千计投资项目的预算委员们，依然有着强烈的无力感

公共财政改革的超前者
深圳市社科院研究员魏甫华至今仍然记得，十多年前自己第一次从内地来到深圳时，在火车站门前看到一幅巨大的标语牌，上面写着“有了您的纳税，才有深圳的辉煌”。“它让我一下便感觉到这个城市的与众不同。”11月1日，魏甫华向南方周末记者回忆道。

经济的高速发展和独特的移民结构，使深圳社会的各个层面都体现出鲜明的公共参与色彩：从最早的住宅小区业主委员会到电台听众对公共事件的评论，都让人感觉到这个城市充满活力的公民意识。

在公共预算制度的改革进程中，深圳也走在全国前列：中央决策层从1998年开始推动公共财政改革，此后10年中主要完成了以税制改革为核心的收入层面改革，“财政支出的改革是滞后的”（前财长项怀诚语）。

而深圳则早在1995年就开始尝试推动以预算改革为核心的“支出改革”，不但成立了全国最早的人大预算委员会，而且充分利用自身的地方立法权，将人大审议地方预算纳入了法定职责。

在全国性的公共财政改革启动后，深圳又率先将人大预算工委升格为拥有法定审议权和提案权的预算委员会，进一步强化了对政府预算的“人大监督模式”。

据深圳市人大预算委办公室主任戴毅介绍，目前市人大预算委委员共14名，包括来自会计界、金融界、研究机构及审计部门等界别的财经专业人士，对政府预算结构都有着深入了解。其中更包括5名人大常委委员，使得预算委的审查意见能够对常委决策发挥直接影响。

预算委委员刘鲁鱼博士则表示，与其他地方人大仅仅在“两会”期间审议表决政府预算报告不同，深圳预算委更多的监督体现在闭会期间的“常态审查”，比如具体预算项目拨款以及大量预算调整项目的审查等等。

作为2002年深圳“行政三分制”改革试点方案的提出者，深圳大学管理系教授马敬仁坦言，“未来政府行政改革的进程，全系于公共财政改革的成败。”

还是得依赖“审计风暴”
曾任深圳市注册会计师协会会长的郑学定，是人大预算委中公认的“政府预算专家”：在担任独立会计师之前，他的职务是深圳市财政局会计处处长。

郑学定表示，在预算委和人大的多年审查下，政府部门预算里的“人员经费和公用经费”基本做到了清晰化和标准化；但是部门预算的另一半资金“项目经费和专项基金”仍然审不清。

而这一点，也正是吴君亮等志愿研究者在第一次评读深圳部门预算报告中便提出的疑问。

不仅是郑学定和吴君亮，肖幼美面对政府预算案也感到茫然。

肖幼美是某财务公司的高级经济师，公司的财务报表“晃一眼就能看出问题在哪里”，然而在第一次担任人大代表审议预算报告时，她仍然感到无所适从，“作为一名新任人大代表，政府那么多部门，我连它们的职能都搞不清楚。”

在做了两届人大代表后，身为市人大预算审查小组副组长的她仍然觉得不容易提出“较深入的问题”，“因为预算都是以事定钱，你不知道事（权）在哪个具体部门，预算监督时就可能出现很大的误会”。

郑学定一语道破了“审不清”背后的实质：由于财政部门的总预算并非独立制定，而是依赖于各部门提交部门预算的汇总，而各预算部门在“项目经费和专项资金”的预算制定中，通常是先申请经费，花了多少钱在来年的结算里再报告，实质上违背了预算监督的“事前审查原则”。

在这种预算程序下，真正能够发挥监督作用的只能是“事后审查”，也就是政府审计。“现在做得比较好的是审计报告公开，深圳的预算审计报告在网上都可以查到。”郑学定向南方周末记者说。

也正是在这一独特的财政体制下，90年代末随着公共财政改革启动而刮起的“审计风暴”，成为中国政治变革中一个影响深远的独特现象。

预算委需要“否决权”
但在政府审计取得巨大成就的同时，一个尖锐的问题也被提了出来：这些低效或违规的投资项目，在立项时都是经过市委、市政府同意，其预算也由人大审议通过，但直到造成巨大损失后才被绩效审计所揭露，这本身就说明了政府预算制定和人大预算审查的苍白无力。

刘鲁鱼任职的综合开发研究院（预算委员并非专职岗位）被外界视为深圳市政府的“脑库”，加上身为多家上市公司独立董事，他对政府预算并不陌生，在预算审查过程中，常会提出一些让预算部门“出身冷汗”的尖锐质问。

而在历经多年的改革与调整之后，深圳市人大预算委内部有着相当一批类似刘鲁鱼这样“强悍”的预算委员。在他们中的一些人看来，吴君亮们的努力虽然值得鼓励，但离理想中的效果还有着相当差距。

“我们现在关注的重点不是部门预算，而是政府投资项目。”项目预算的金额是部门预算的4倍多，恰恰是志愿者们没有看到的。

刘鲁鱼强调，在政府投资项目的预算审查中，人大预算委应该有着实质的否决权和修订权。“不能一次几十个预算提上来，我们不管同不同意都提交到常委会上去。”

因为如此，当预算委员们面对着部门预算里“没有项目的项目预算”时，也只能徒呼奈何。

没有阳光的预算，就没有阳光的政府
除了既有的法定程序，接受南方周末采访的各路专家一致认为，推动公共预算改革，公众参与必不可少。

马敬仁说，在一个利益多元化的社会结构中，政府不可能比公众更了解他们自己的需求变化。

“比如这几年政府强调民生投资，但是现在医院、学校建设中有高档化贵族化的倾向，不能打着为老百姓办事的招牌就不计成本，老百姓自己不见得赞成你这么搞。”

马敬仁强调，首先要保证财政预算报告的精细化，只有足够精细，大家才能看出问题并参与讨论，这涉及到预算体制改造这一“庞大的系统工程”。

其次是要建立明确的制度，规定公民参与的权利、形式和程序。过去参与深圳行政体制改革给马留下的深刻感受是，“如果不立法、不建制，最终就容易走形式。”而在公民参与的过程中，立法建制的意义更加特殊，“因为我们没有别的办法来约束公权。”

正因为如此，他对公共预算改革有着特殊的期待，认为它是建设服务型政府的基础，“没有阳光的预算，就没有阳光的政府”。

肖幼美则认为，两会期间既然能给人大代表人手一册预算报告，为什么就不可以在网上向全体市民公开呢，“我们不就是市民的代表吗？”

她认为这一点对人大代表来说同样重要，因为在“信息不对称”的情况下，光靠“看不明白”的预算报告是无法行使监督权的。

而对吴君亮这样的公共预算志愿者们主动参与预算研究，她一方面很赞同，另一方面也有所担心，“主要是看政府怎么对待这种事”。