总和生育率跌破警戒线，如何理性看待“三孩”政策？

近日，中央政治局会议定调的三孩生育政策，出现在公众的视野中。伴随着重磅的政策预告，“全面二孩”实行五年之后，中国的育龄夫妇们即将迎来“三孩时代”。

在“生不生老三”的全民热议中，如何看待从“二孩”到“三孩”的转变？如何理性看待关于“三孩”的呼吁和政策体系？“三孩时代”，中国的人口增长和空间分布走向哪里？

我们的判断不同于当前讨论中的某些观点。

我们认为，三孩生育政策的出台，并非“全面二孩”政策完成任务后接替而来的新政策；相反，当前依然存在相对充足的二孩生育需求，“三孩”的逻辑将催生二孩、三孩生育的“长尾”效应，为国家经济社会的可持续发展提供新的人口红利。而保障三孩政策中长期激励的“长尾”，需要构建覆盖都市圈常住人口的生育政策体系和家庭福利政策体系。

从“双独两孩”到“三孩”

从经济社会的实践看，人口增长与经济增长存在着奇妙的平衡。

上世纪60年代到90年代初的两次人口出生潮，为改革开放后沿海地区的经济增长奠定了数以亿计的劳动力基础；而上世纪八九十年代开始的计划生育基本国策，又将人口规模控制在适度范围内，使得物质资源不被稀释，为经济增长奠定了物质财富基础。

可以说，上世纪八九十年代的独生子女家庭，为中国的经济社会发展做出巨大的牺牲和不可磨灭的贡献，光荣而伟大。

从人口与经济的互动关系看，中国改革开放的瞩目成就，是沿海地区先行一步的优惠政策、全球制造业产业跨洲际转移以及充足的人口红利叠加的结果。

2012年前后，伴随着改革开放积累的巨大财富，中国适龄劳动人口出现从过剩转向短缺的“刘易斯拐点”，人口出生率呈现增长放缓的态势。

事实上，这是人口演变客观规律的体现。根据法国人口经济学家兰德里在20世纪初提出的“人口转变理论”，随着工业文明的推进，一个国家势必从“高出生率、高死亡率”转向“低出生率、低死亡率”的阶段。国民收入水平提高，人们会愈发考虑生育的机会成本，有意识地限制生育从而维持较高的生活质量。

换句话说，人们腰包鼓起来之后，为了维持富足的生活，会更偏向于优生优育，而不是选择多生育。

而中国当下的现实情况更为复杂。生育率放缓，除了对生活质量的重视，还有计划生育递延、晚婚产生的育龄妇女减少，以及影响生育决策的一系列经济社会因素。

开始放缓的生育率，引发人们对劳动力短缺的担忧。

2011年开始，在计划生育基本国策的框架下，中国的生育政策呈现渐进式松动。从2011年的“双独二孩”到2013年的“单独二孩”，到2015年覆盖面更广的“全面二孩”，再到眼下全民热议的“三孩”，一步步的放开被评价为让更多的适龄夫妇“为国生娃”。

这也从侧面说明“生娃”之于经济建设的重要性。

“二孩”政策的堆叠效应远未结束

当前，围绕着“三孩”的讨论，至少有两个谬误需要澄清：

第一，不能用简单的“数人头”来评价生育政策的成效。

中国经济过去三四十年的高速增长，相当程度上是规模庞大的劳动力“堆人头”所致。但需要指出的是，中国经济正在迈向高质量发展阶段，过去从事简单生产的劳动力已经不能满足经济增长的需求，智能制造和人工智能算法的兴起也将较大幅度解放人的生产力，未来的劳动力更加需要注重质量而非数量。

这也与人口基本国策的要求一致——“控制人口数量”和“提高人口素质”并提，而后者往往为许多人所忽略。

第二，不能简单地认为“三孩”是“全面二孩”政策效应的结束。

最新公布的“七普”数据显示，2020年，中国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低水平，连续四年呈现下降趋势。国际通常认为，持续性低于1.5是一个国家和地区进入“低生育率陷阱”的危险信号。2020年之前的四年，中国的前述数据均在1.5左右徘徊。“七普”呈现的结果，令不少人口经济学家判断，“二孩”政策的堆叠效应已经结束，中国新增人口即将进入比较严重的衰退阶段。

在这里，我们需要特别指出，堆叠效应的结束应该是短期现象，中长期的情况可能并没有这么悲观，“二孩”指出的堆叠效应可能还有较长的“长尾”。站在2020年的节点看“二孩”，需要考虑两个重要的影响因子：

——高龄产妇的生育紧迫需求。

从2011年的“双独二孩”到2015年的“全面二孩”，新增的1000多万“二孩”当中，有相当一部分是以“70后”为主要群体的高龄产妇，生理上的“时不我待”使得她们的生育需求快速释放，造成短期内的生育小高峰，这部分高龄产妇也不太可能承担“生老三”的主力角色。

——疫情不确定性与年轻妇女生育弹性的叠加。

我们设定，基于职业规划、生理优势等方面的考虑，出生于上世纪八九十年代的育龄妇女具有较强的弹性。2020年新冠疫情的出现，使得年轻夫妇对职业和医疗资源供给有更多不确定性判断，从而推迟了“要小孩”的计划。育龄妇女总和生育率从2018年的1.495、2019年的1.486“跳减”到2020年的1.3，大概率与年轻夫妇生育计划推迟相关。

综上判断，可预见的疫情结束后，“补涨”的年轻夫妇生育，以及“二孩”夫妇“转化”的“三孩”生育，在未来五年将可能出现类似“全面二孩”时期的小高峰。

根据国际通行经验，育龄夫妇多生育一个子女，将增加更多的边际成本，“生老三”的需求弱于“生老二”，而“生老四”的需求更加弱于“生老三”。

以日本为例，无生育限制的日本“三孩”规模为“二孩”的一半左右。参考日本案例，考虑到高龄妇女和育龄妇女规模的减少，预判未来五年新增的“三孩”将可能在200万到400万之间，但可以预见的是存在“细水长流”的中长期激励效应。

生育政策重塑城市经济格局

新的三孩生育政策若能实现中长期激励效应，意味着中国将有相当数量的新增人口。这将重塑中国城市经济竞争力格局。

从最新公布的“七普”数据看，过去十年间，中国城镇化进程正在发生两种关键性变化：一是加速扩大的跨区域人口流动，给流入的大城市提供源源不断的劳动力支撑；二是正在放缓的生育率以及伴随的少子化和老龄化迹象，又让不少城市陷入人口负担加重的压力。

两股变量的缠斗和推拉，给中国人口变化和空间分布格局增添了许多不确定性。而紧随“七普”后预告的三孩生育政策，被视为释放鼓励生育信息，又制造着新的变量。

在接下来的数年内，三股变量可预见的相互作用，将左右着中国人口增长和结构性变化的走向。乐观预判，中国的区域经济将进入梯度性的、新的人口机会窗口期，一批枢纽型的热点城市将获得新的人口红利。

过去依靠规模化流动人口的沿海大城市，将产生更优质的劳动力群体；而“强省会”战略驱动下的内陆省份，以及沿海地区的副中心、次中心城市，将极有可能形成新的人口集聚和新的产业集群。

造就这一乐观图景，存在两个重要前提：一是不同区域的产业集群提供持续性的就业机会和职业晋升空间；二是公共部门提供充足有效的公共服务尤其是生育支持措施。

前者是“看不见的手”，是市场配置资源，其启示是生育政策要适配经济转型需求；后者是“看得见的手”，强调的是行之有效的生育政策，支持生育的配套措施和硬件措施，以及更加宏观的生育政策与经济、社会支持相衔接的机制体制。

从地方调研结果看，生育的经济成本、婴孩照护以及育龄妇女生育与职业发展的平衡问题，是阻碍生育决策的“三座大山”。

“三孩”政策公布之后，社交网络年轻人热议的“躺平”，某种程度上是经济成本压力的侧面反映。

从公开信息看，一些地方政府正采取系列政策和举措，试图帮助育龄夫妇移走“三座大山”。

以上海市为例。早在“全面二孩”时期，上海就在加强产科、儿科医疗资源供给，推进婴幼儿照护服务，在公共场所普及母婴设施，建设生育友好型城市。

然而，如果将困难与解决方案一一对应，不难发现存在某种“错配”，即仍有难题没有对应的解决方案。

这也就是说，较小范围的照护问题有对应的“解法”，但涉及更宏大的住房、教育费用等问题，很难说已经有系统的、行之有效的解决方案。

究其原因，由卫健部门、妇联等牵头组织的政策体系和相关福利举措，其能级很难协调一座城市庞大的经济社会政策体系。

这也从侧面说明，地方政府的生育政策及其配套支持措施，需要更高层次的公共部门进行协调和设计。

我们一以贯之的观点是，中国城镇化正进入以体验价值为导向的新阶段。唯有满足人们对美好生活的向往，才能成为兴盛不衰的理想之城。

我们认为，在三孩生育政策框架下，中国城市的重中之重是将生育政策和家庭福利政策纳入公共服务的基础板块，构建以都市圈为基本单元、以常住人口为主要对象的公共服务资源供给体系。而这恰恰是当前众多城市需要补足的关键短板。

唯有如此，才能最大限度发挥三孩生育政策的激励效应，才能对冲当前少子化和老龄化的人口负担风险，才能更充分利用跨区域人口流动的规模效应，为中国经济可持续增长提供新的人口红利支撑。

（头图图片/IC Photo）

写在后面的话：

这是南方周末城市（区域）研究中心《理想之城》课题组“三孩”研究系列之一。

“三孩”政策如若奏效，将具体重塑城市经济格局，以深圳、东莞为代表的沿海重点城市，以武汉、成都为代表的“强省会”城市，以湛江、潍坊为代表的沿海副中心城市，以及鹤岗、白银等收缩型城市，将迎来什么样的变局，请看本研究系列第二篇《“强省会”与沿海副中心城市的新人口红利》；

最大限度地激发三孩生育政策的堆叠效应，让市民“生得起、生得下、生得欢”，中国城市需要一种什么样的政策设计，请看本研究系列第三篇《建设“福利家庭”都市圈》。

以上观察文章将于近日陆续刊发，敬请期待。