物业税的民主意义

作为受益方的地方政府本身对物业税并不热心,在于地方政府在土地上取得税源和财政自主权的同时,也将会失去它现有的土地出让金的利益。

■物业税系列讨论之一 中国需要财产税、物业税的四个关键问题(11月8日 C16版)
■物业税系列讨论之二 物业税税率选择:要公平还是效率(11月22日 C18版)

■物业税系列讨论之三 物业税的税基该怎么定(12月6日 C20版)

■物业税系列讨论之四

物业税不仅在经济上促使地方政府从“土地财政”向“公共财政”转型,而且将在政治上提高公众的话语权和民主意识


    物业税归属于地方税种,已经是共识。但值得关注的是,作为受益方的地方政府本身对此并不热心。我们从几个物业税试点城市的冷淡反应已略知一端。其原因在于,地方政府在土地上取得税源和财政自主权的同时,也将会失去它现有的土地出让金的利益。

用物业税替换土地出让金
    对于同样一块土地,地方政府是否能在征收物业税的同时继续获得土地出让金呢?答案应当是否定的。物业税是以土地的私人所有权为基础,土地出让金是以土地的政府所有权为前提。
    首先,土地出让金是政府出让土地在一定时期的使用权时的收益,它明显地带有地租的痕迹。物业税则不同,它是对物业财产所有者的课税,而不是对土地使用权的课税。业主如果仅仅作为土地使用者的身份,他只应当缴纳土地出让金。只有作为土地的所有者时,他才应缴纳物业税。退一步说,只要土地归你所有,即使你没有使用土地而是将它出租,你也成为一个合法的纳税人。
    其次,如果业主得到的只是土地在有限期内的使用权,那么这种使用权的代价是土地出让金;如果业主得到的是土地的永久使用权,他所支付的就不再是土地出让金,而是土地的价格,两者取其一。
    目前在物业税的讨论中的一个困惑之处就是所谓的土地出让金的概念。如果它代表土地使用税或地租,那么地方政府在它之上再对房产中的土地征收物业税,的确是重复征税,违反税收公平的原则。
    但是,如果地方政府所出让的是土地的永久使用权,即所有权的话,那么此时政府所收取的已经不再是土地出让金,而是土地的价格。因此,物业税的推出并不能阻止地方政府卖地,地方政府只是将出租改变为出售土地而已。
    我们可以从当前各种不同类型产权的住房来说明。对于廉租房,租户既没有土地所有权,也无房屋所有权,因而他只须缴纳房租。对于经济适用房,业主只有房屋这部分产权,没有土地所有权。反映在他所支付的房价中也就没有(或者非常有限地)包括土地价格。因而按照房价计税,他所缴纳的只是房屋的物业税,而不是土地税。但是普通商品房则不同了,业主支付的房价中包括了土地价格和房屋的价格,因此他需要缴纳的物业税中将包括土地税和房屋税。
    笔者在前面的文章(见本报11月8日C16版)中已谈到,物业税是以土地的占有为前提。政府一旦对普通商品房开始征收物业税,土地出让金就失去了它存在的意义,取而代之的是土地的价格。

物业税影响卖地收入
    从表面上看,物业税开征后,地方政府将会得到卖地收入和物业税的双盈利。但这很可能是一个烫手的山芋。不仅民众对政府开征物业税后继续取得卖地收入不满,而且物业税直接打击目前的高地价。
    地价决定卖地收入。在一些城市中,卖地收入占到政府预算外收入的60%以上。从全国范围看,2005年,全国土地出让金高达5505亿元;2006年,其总额更达到7000亿元的高峰。今年预计财政收入超过5万亿元,其中最明显的增量来自地方政府的土地出让金。可见卖地收入对地方政府的财政收入的重要性。
    如果土地价格随着物业税的推出产生下滑,地方政府将由双盈利转为双输的局面,这正是他们所担心的。
    另一方面,物业税在减少政府卖地收入的同时,也会缩小政府在支出方面的“活动空间”。物业税将纳入地方政府的财政预算,将政府通过行政化手段活动的卖地收入转变为合乎法律程序确定的税收形式,加大了财政部门的发言权和人大的监督权。
    此外,物业税的征收成本和难度,远远高于土地招拍挂的形式。如何设置物业税税率也是一个棘手的问题。税率过高,会加重居民的负担,引起不满;税率过低,会导致政府的税收不足。结果可能是,物业税开征为地方政府带来收益,但收益的增加不足以弥补政府卖地收入下降带来的损失。

还原政府与纳税人关系
    物业税的推出,不仅在经济上促使地方政府从“土地财政”向“公共财政”转型,而且将在政治上提高公众的话语权和民主意识,使他们真正成为国家的主人。长期以来,政府征税并不直接触及居民个人的经济利益,他们也感受不到政府税收来自于民众。物业税将会彻底改变这一现象。居民从自己已经获得的现金收入以税收的形式再交给政府。这一过程还原了一直被掩盖了的政府与民众的关系,即政府的收入来自于民众的税收。
    既然如此,纳税人有权对政府的收入和开支表达自己的意愿,进行监督和管理。我们从西方财政发展史中不难发现,政治上的民主制度在很大程度上起因于议会中各个不同利益集团对财政收支的博弈。随着我国市场经济和改革的进一步深化,政府税收的增加,税收问题将会成为社会关注的重点,它的政治含义和民主成分也将日益清晰。
    作为首当其冲的地方政府,物业税的二重作用显而易见。它在帮助建立稳定和可持续的财政收入的同时,也向地方政府提出了更大的挑战,要求更加关注本地的民生,提供更为有效率和公平的公共服务,建立一个与物业税相适应的现代民主化的公共财政体系。

    (作者为中山大学岭南学院院长,电子邮箱wulf@lingnan.net)

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