深圳土改,难复制的试点

深圳在此轮土地改革中,将获得完整地权。它是全国唯一一个所有土地全部国有的城市,地方政府失去了大规模征地的获利空间。这是深圳成为“两权合一”改革试点的重要条件,也是改革难以在全国复制的重要原因。

深圳的城中村,土地权益极为错综复杂。 (CFP 蔡芒/图)

深圳在此轮土地改革中,将获得完整地权。

它是全国唯一一个所有土地全部国有的城市,地方政府失去了大规模征地的获利空间。这是深圳成为“两权合一”改革试点的重要条件,也是改革难以在全国复制的重要原因。

“两权合一”的方案

刚刚获批的《深圳市土地管理制度改革总体方案》(下称《总体方案》),收获得最多的评价是“看不懂”。

《总体方案》公布后不久,深圳市住房研究会常务副会长陈蔼贫在微博中质疑,各级政府领导都说意义重大的深圳新土改“蒙着神秘的面纱”,“现在人人都在打听,专家都在抓耳挠腮”。

这正是市场共同的疑问。曾做过大量相关课题研究的深圳市综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法的解读是:“外界看不明白,是因为方案本身就不想让太多人看明白。”

刘宪法多年从事宏观经济研究,曾主持多项地方政府招商和旧改规划。他的观察是:深圳在此轮改革中,通过试点获得一项各城市都垂涎不已的“特权”——两权合一。

刘宪法判断的理由是,在过去30年城市化进程中,中央和地方在土地管理制度上始终在进行政策博弈,因为这是地方手中唯一可掌控的资源。

上世纪90年代银行体制和分税制的改革,使地方政府丧失了对资金的控制权,同时大量税收也向中央政府集中。土地几乎成为地方政府发展经济、城市建设的唯一“支点”——通过土地招商引资,通过土地融资,补充地方政府财力不足。深圳在1980年代仿效香港所推出的“土地有偿使用”模式,迅速成为地方政府推动经济的重要政策工具,并由此衍生出全国城市化进程中的“土地财政”机制。

要有效将土地资源资本化,地方政府需要两项土地控制权:一是城市建设规划权;二是土地利用指标。前者是设计城市发展空间,后者则关系到城市发展的新增土地

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