南方周末

人大立法这五年：变与不变

作者: 南方周末特约记者杨子云 2008-03-19 22:00:00 来源:

价值：2003年之后立法价值观变化。此前立法，是政策宣示性的法律，不考虑规则的可诉性，不考虑法律的可操作性，不是对社会政治制度的良性治理。
不足：利益博益主体没有完全参与进来；部门利益法律化趋势严重；立法回避社会最深层、改革当中最困难的问题。

访谈嘉宾：
李曙光：中国政法大学教授
秦前红：武汉大学法学院教授
喻中：四川大学法学院教授

2003，中国立法元年？
　　记者：改革开放30年，也是中国立法突飞猛进的30年。建国后，我们经历了一段“无法无天”的立法荒芜时期。1979年，五届人大通过刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部法律，有学者把1979年看作是中国立法时代的开始，但是在你们看来，2003年才是中国的立法元年，为什么？
　　李曙光：改革开放30年来，中国的法制经历了三个阶段的转变，第一个转变是“人治”向“法制”的转变，时间是从1978年到1994年。这一阶段也可以叫做非正式制度治理阶段，是“Rule by law”的“法制”阶段，即法律被当作专政的一个刀把子、被当作镇压的武器，顶多是把法律当作保境安民的工具；；第二阶段是从“法制”到“法治”的转变，时间是从1994年到2003年。这十年有一个非常突出的现象，就是使用政策和文件来治国，是政策之治的阶段。第三个阶段，从2003年开始，中国开始步入“Rule of law”，即“法治”阶段。在这样的底色上考察改革30年来的人大立法活动，你会发现，2003年之前的立法，大多是我们中央政府在表决心，它不断地宣示，不断地向整个社会说我一定要做到什么，你们应该做什么。它是一种政策宣示，或者说是一个短期政策目标的广告。比如1993年我们制定的公司法，明显的是只照顾国有企业的，它没有可诉讼性，违反了《公司法》怎么办？没有。公司的有限责任怎么承担？没有。所以这部公司法就是一个政策宣示性的法律。诸多这样的立法不考虑规则的可诉性，不考虑法律的可操作性，不是我们讲的对社会政治制度的良性治理。2003年开始，这种状况得到改观，比如2004年修改宪法，第一次把尊重保障人权写进去了，第一次把保护私有财产写进去了，这在以前是不可想象的；SARS事件后，开始动议紧急状态法，后来有了突发事件应对法，用法治的手段来应对社会突发事件、重大事件，而不是用非法治的手段。2004年修改《宪法》是在法律价值上的重大突破。然后是《物权法》的制定、《破产法》的制定、《反垄断法》的制定《公司法》的修改、《证券法》的修改，还有《劳动合同法》的制定，这都是涉及老百姓利益最密切的法律，涉及民生的问题，同时又涉及到这么多年改革开放形成的利益集团、利益群体等诸多利益方利益关系调整的法律。这个意义上， 2003年才是中国立法元年这个说法是成立的。
　　秦前红：总体上来说，2003年之前的立法以应急式的、补救式的居多。一般都是针对具体的问题、具体的诉求作出具体的回应，谈不上整体设计。立法仅仅是政策层面的被动回应。2003之后的立法，基于对基本规律的认识，有了整体设计，立法逐渐向法律的本义回归。

民生立法占主导
　　记者：5年来，十届人大立法制定和完善了一系列与民生问题相关的重要法律。劳动合同法、就业促进法的通过，义务教育法、传染病防治法的修改皆在此列。全国人大法工委副主任信春鹰说，未来五年立法，民生立法还将占有非常重要的分量。据此有人认为，中国立法已经进入民生立法时代。我们认为，更理想的表述或许应是民权立法时代，因为，“民生”是立法内容的变化，而民权却是立法价值观的变化。
　　喻中：从价值选择的层面上看五年来的立法，有一个比较明显的趋势：从国家本位逐渐转向社会本位，从权力本位逐渐转向权利本位。譬如，2004年人权入宪，就表明国家将更多地承担起人权保障的责任，国家立法也将更多地着眼于维护基本人权。制定行政许可法的目的，也是要通过限制行政权力，为公民的权利拓展更多的空间。物权法强调对国家、集体、私人的物权进行平等的保护，有助于提升私人物权的法律地位。以劳动合同法、就业促进法为核心的社会立法，也是以保障民生作为基本的价值取向的。
　　秦前红：对民权的保护和落实的确是近年来人大立法的一条主线。立法价值上，开始了向尊重人类普世价值的转变。保障人权，维护自由，保护私产，增加人的自主性，这是一切立法安排和制度设计都不得逾越和侵犯的底线。行政许可法出台，从全能型、规制型、管制型政府向有限政府、服务型政府、责任政府转型。这里面有一个对老百姓的态度的转变：从臣民到公民的转变。

民主立法不够部门立法严重
　　记者：5年来在立法程序上，考虑利益相关方的参与是一种重大进步，可以说，立法程序是否民主将成为考验未来立法的核心。你们认为这一点上我们是否做得充分？
　　喻中：我们立法程序中还缺乏一些关键的环节。譬如严格的、例行的、公开的立法辩论。因为，在立法过程中，让不同的观点直接碰撞，是一个极其必要的交涉方式，有助于全面地、准确地反映各方面的利益。这五年，就立法程序而言，出现了一些新探索：第一，举行立法听证会。2005年在个人所得税法修改过程中，就采用了这种公开的立法听证，在全国人大及其常委会的立法中，这还是第一次。第二，公布法律草案，广泛接受各方面的意见。物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法等法律的制定过程，都经历了这样一个环节。第三，增加立法透明度。譬如，全国人大常委会审议法律草案的过程，向新闻单位开放，接受媒体和社会的监督。这些立法实践，做好了，一定能扭转目前“部门利益法律化”的趋势，实现从“部门立法”向“公共立法”的转向。
　　秦前红：在调整重大利益关系和利益群体关系的法律上，多元利益的互动和博弈，在立法上做得不够。部门立法现象仍然存在，需要改观。比如，在本届立法中的商业银行法，就是一部明显带着部门利益的立法。
　　李曙光：我们现在的立法很多不科学，很多立法打架。比如，《物权法》出台了，但只有这部法律提物权，我们《宪法》没有提物权，我们《公司法》没有提物权，很多市场经济的法律没有一部提物权，提的是财产。这使得法律的概念体系不一致或者很模糊。这是科学立法不够的问题。民主立法就更不用说，很多立法还都是政府部门在立法，其他的利益博益主体没有参与进来。比如，涉及民营企业的，民营企业不知道；涉及国有企业的，国有企业参与不进来；涉及外资的，外资企业也参与不进来；涉及其他市场主体的，一般都参与不进来。等等。立法的公众参与度还很较低。所以科学立法、民主立法需要制定出具体的参与规则来。

警惕立法回避主义
　　记者：有人总结，当前立法两种主义流行，一是回避主义，遇到比较棘手的问题就绕过去，或者语焉不详。另外就是浪漫主义，就是立法脱离现实，缺乏现实土壤。这两点，你们体会深刻吗？
　　李曙光：这5年的立法，出现了一个明显的立法技巧，就是对于那些没办法解决的问题的回避。即本届“人大”立法有一个条文是出现最多的，即“国务院另行规定”。从有利的角度来说这是一个立法技巧，对于暂时解决不了的问题留到时机成熟时去解决。从不利的角度来说，它是回避矛盾、回避冲突，回避解决这些最深层的，改革当中最困难的问题，这是我们需要警惕的。
　　秦前红：在现在的政治体制、经济框架下，立法还是存在“宜疏不宜细”的问题，存在着为保证原则性和政治性，牺牲规范的现象。比如，具体调整国家权力关系的监督法，立法初衷是权力限制权力，但其中的问题是：政党可否被监督？可否建立违宪审查制度？
　　另外，立法与现实的隔膜没有得到避免。有一种说法是，我们过去是无法可依，现在则是已有的法律落不了地。我们的立法，有不少是悬在空中的法律。有一种说法，叫对立法的浪漫主义期待。国外的法律是内生式法律，中国的法律则有不少是法律移植的产物，是权利意识超前的产物，我们对法律的期待很超前。比如引发争议的《劳动合同法》，对企业经营权的保护和劳动者权益的保护，应该怎样平衡？目前的立法劳动者的权益能否得到确切保护？包括对中小企业是否应该要有区别对待？这都是需要结合我们的实际认真反思的问题。