《中美应对气候危机联合声明》的解读与分析

本次中美双方气候特使举行会晤并发表声明,对于中美气候合作以及全球气候治理而言无疑具有积极意义。声明的发布明确了双方未来在环境气候领域将以合作为主基调,不但可能促使双方提出更加富有雄心而严格的气候目标,而且也初步勾勒出双方共同关切的领域与可能推进的行动。

4月15日至17日,中国气候变化事务特使解振华同美国总统气候问题特使克里在上海举行会谈,并于会后共同发表《中美应对气候危机联合声明》(以下简称《声明》)。作为本次中美会晤的重要成果,《声明》或为今后中美两国在应对气候变化领域的合作奠定了基调。从名称来看,本次的《声明》在表述上使用了“气候危机”一词,凸显了当前气候问题严峻性以及中美对于双方气候合作以及全球气候治理的重视。

本次发布的《声明》共包含6条内容。其中,前三条主要从宏观层面陈述了双方在应对气候变化方面的立场与共识,后三条则从微观角度对双方需要实施的具体工作进行了梳理。本文将对《声明》中提及的内容进行逐条解读和分析。

《声明》的第一条内容明确了中美今后将在应对气候变化领域开展一系列合作。首先,从优先级来看,双方可能在未来将围绕气候危机的“严峻性”与“紧迫性”,对不同的议题、事件进行排序,进而采取行动。然而,如何定义这种“严峻性”与“紧迫性”却并未在此次《声明》中体现。其次,从合作模式来看,《声明》提出两种路径:一是多边合作,即“在联合国气候变化框架公约和巴黎协定等多边进程中开展合作”;二是双边合作,即通过中美双方协商谈判,达成只对两国有约束效力的合作。两种合作模式一方面表现出气候问题需要在多边框架下解决的全球性特点,另一方面也反映了中美作为世界排放大国,在应对气候危机方面需要承担的特殊责任、扮演的领导角色以及需要采取更多行动。

《声明》的第二条内容明确了中美双方对于《巴黎协定》及其控温目标的支持态度,同时指出将在未来的10年中采取切实行动推进该目标的实现。作为全球气候治理的纲领性文件,《巴黎协定》对于包括中美在内的各国应对气候危机具有至关重要的意义。在特朗普政府时期,美国在联邦政府层面一度退出《巴黎协定》并拒绝承担减排责任;而拜登政府在上台后则立刻重启返回《巴黎协定》的程序。相比之下,中国作为《巴黎协定》的缔约方,在过去几年中在全球气候治理领域一直保持积极态度。此次声明再次重申双方对于《巴黎协定》及其控温目标的支持,无疑是对于两国在气候治理领域合作基础的重构。

《声明》的第三条内容明确了双方对于4月全球领导人气候峰会及其目标的支持态度。考虑到美国的承办国地位,此次峰会无疑是拜登政府上台后重要的主场气候外交,其对于美国重返“气候圈”具有十分重要的意义。同时,该会议关于提升气候雄心的目标,符合当前中国在全球气候治理中的立场,也是加强与美国在环境气候领域合作对话的重要切入点。双方对于本次领导人气候峰会及其目标的认同,有助于峰会的成功举办,同时强化双方在该领域的共识。

《声明》的第四条内容明确了双方在近期内可能采取的三项气候行动

第一,制定碳中和长期战略。一般而言,一项战略由“目标+路径”两部分组成,因此碳中和战略也应包括碳中和目标与碳中和路径。从碳中和目标来看,中国国家主席习近平已于20209月正式提出“二氧化碳的碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取到2060年前实现碳中和”的减排目标;美国总统拜登在入主白宫前则提出了“到2035年实现电力行业脱碳,到2050年实现碳中和”的减排目标,在未来可能通过官方渠道再次予以确认。从碳中和路径来看,目前中国中央及各地方政府正在研究编写2030年前碳达峰路径方案,未来可能在此基础上制定碳中和方案;美国方面则于2020年由民主党议员向国会递交了名为《绿色新政》(GreenNewDeal)的提案,但目前仍未真正落地。根据双方在《声明》中的表态,中美在未来几个月内,可能将制定更加具体的碳减排及气候方案。

第二,加强气候投融资。中国于202010月由生态环境部会同国家发展改革委及人民银行、银保监会、证监会发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》,提出加快构建气候投融资政策体系、逐步完善气候投融资标准体系、鼓励和引导民间投资与外资进入气候投融资领域、引导和支持气候投融资地方实践、深化气候投融资国际合作等内容。未来,中国可能将气候投融资理念融入“一带一路”倡议的国际战略之中,向沿线国家提供更多的绿色金融支持。美国拜登政府则在其竞选时期的气候方案中提到“对清洁能源、气候研究和创新进行历史性投资”“进行明智的基础设施投资”等内容。未来,双方可能将进一步推动各自在气候投融资方面出台新的系统性政策。

第三,减少非二氧化碳温室气体的排放。在本次中美气候会谈期间,中国国家主席习近平在与法国、德国领导人举行的视频峰会上明确表示“中国已决定接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》,加强氢氟碳化物等非二氧化碳温室气体管控”。美国拜登政府也在今年1月向参议院提交了《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》。本次《声明》中对减少氢氟碳化物的使用的强调,一方面是承接双方在本年度通过《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》,另一方面也有助于切实推动双方减少非二氧化碳温室气体行动的落地。

《声明》的第五条内容是关于双方在未来十年中采取应对气候变化行动的重点领域。其中,第一点与第二点主要强调了高排放领域的脱碳与新能源的使用,这也是未来双方实现碳中和的最重要环节。后续几点依次列举了农业、建筑、交通、非二氧化碳温室气体减排、国际航空及海运减排等重点领域。

值得一提的是,本次《声明》特别提出了国际航空和航海活动的减排。20201月,国际民航组织主导的国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)正式启动,为国际运输行业的碳减排提供了良好的范例。作为排放增长较快的领域,中美双方在国际航空及航海方面的合作可能成为未来全球气候治理的重要组成部分。

从《声明》第五条的表述来看,双方确定了一些对于气候治理具有重要意义以及中美共同关切的减排领域,与这些领域相关的行业,例如可再生能源产业、环保技术产业、绿色氢能产业,可能将迎来发展的机遇期。然而,《声明》仅仅点明了可能的领域,并未明确双方在这些领域具体的合作内容与模式,这些未完成的部分可能在年末格拉斯哥气候大会结束后得到进一步确认。

《声明》的第六条内容强调了双方对于本年度的格拉斯哥气候大会以及由中国承办的昆明生物多样性大会的支持。《巴黎协定》实施细则的第6条内容主要关于国家自主贡献核算及国际碳交易机制,第13条内容则主要关于碳信息披露,是当前国际气候谈判中的焦点与难点。从本条内容的表述来看,中美双方在以上两个问题上虽然具有一定的共识,但关于何为成功的标准并未明确提出,因而并未直接表述为“双方支持《巴黎协定》实施细则中第6条与第13条条款的实施”,这反映了双方在该问题上仍存在一定程度的分歧。

本次中美双方气候特使举行会晤并发表《声明》,对于中美气候合作以及全球气候治理而言无疑具有积极意义。《声明》的发布明确了双方未来在环境气候领域将以合作为主基调,不但可能促使双方提出更加富有雄心而严格的气候目标,而且也初步勾勒出双方共同关切的领域与可能推进的行动,可以视为未来510年中美气候合作的基石。

然而另一方面,我们也需要从《声明》中看到中美在气候治理方面的潜在分歧。在短短一千字的篇幅中,《声明》三次提到“各自”“分别”之类的表述,这体现出中美双方在对全球气候治理以及《巴黎协定》的理解方面仍存在不同的观点。例如《声明》第四条第三项内容为“两国计划采取适当行动,尽可能扩大国际投融资支持发展中国家从高碳化石能源向绿色、低碳和可再生能源转型”。该表述在“是否承认中国的发展中国家地位”表态极为模糊,反映出双方在中国应该承担何种程度的减排责任未能达成共识。此外,对比拜登竞选时提出的《清洁能源革命与环境正义方案》可以发现,碳关税、气候领导者角色、气候治理合作模式、环境正义与政治联动等方面问题并未在本次《声明》中提及,未来双方仍需就这些问题进行进一步的沟通。

总体而言,本次中美气候特使会谈及《声明》发布仅仅为中美未来10年在气候领域合作的开端。近年来,中国在环境气候领域采取了一系列有力行动,积极发展绿色低碳产业,提升绿色技术、支持绿色金融及气候投融资,取得了良好的成果,为全球气候治理作出了卓越贡献。未来,中国需要继续提升自身气候治理水平,推动经济社会发展全面绿色转型,在全球气候治理中积极发挥引领作用,同美国及其他各方在该领域开展进一步合作,共同应对气候危机、实现人类社会的可持续发展。

(作者单位及职务:上海环境能源交易所董事长赖晓明、副总经理李瑾、战略与研发中心高级研究员俞东阳)

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