城市人口破千万了,
但这一问题依然揪心

人来了,然后呢?

全国人口增长放缓,而大城市吸引力不减。

截至5月28日公布的省市"七普"数据显示,2020年常住人口超过1000万的大城市数量已达18个。这18个大城市人口合计达2.75亿,约占全国人口的19.5%。

10年间,18个大城市的人口增加了5000多万人。与之对比,全国人口增加7206万人。

对比“六普”数据,过去十年间,新加入“千万人口俱乐部”的城市包括西安、郑州、武汉、杭州、东莞、青岛和长沙;河南南阳、河北保定等昔日人口大市则退出该“俱乐部”。

对晋级者来说,越来越多人口显示出城市的聚集度和影响力。但具体到一个个人,则考验城市的治理能力,特别是公共资源的配置。

归根结底,各大城市需尊重人口流动规律,推进以人为核心的新型城镇化。

中部省会人口格局生变

7个“千万人口俱乐部”的新成员中,5个是省会城市。

分析5个城市的10年人口变化,最明显的关键词为“赶超”。

如今,长沙、郑州等城市已成为“强省会”的代名词。但2010年,从人口首位度来看,它们算不上“强省会”。

2010年,长沙的人口数量在湖南只排第三。从“六普”的704万到“七普”的1004.8万,长沙人口赶超衡阳和邵阳,10年增长300万。

郑州同样实现了反超。这座城市不仅超越南阳成为河南省内第一人口大市,而且还超过武汉成为人口最多的中部省会城市。

杭州超过温州,成为浙江首个千万人口城市,人口增量位居长三角主要城市第一。

西安,这座西北最大的城市,则继续保持较高的人口首位度。

10年间西安增加了448.5万人,增量为北方大城市第一,52.97%的人口增幅则仅次于深圳。与之对比,陕西人口第二大市渭南,人口比重下滑2.3个百分点。

类似的情况也发生在武汉身上。从“六普”到“七普”,武汉人口占湖北省的比重从17.10%增至21.34%。而人口位于湖北省内第二梯队的襄阳、荆州和黄冈等三座城市,人口比重均下降。

“七普”人口数据,巩固了西安、武汉、长沙等地的“强省会”地位。

剩下的2位新成员,青岛是继临沂后山东省内第二个千万人口城市。作为经济强市、“万亿GDP俱乐部”成员,青岛加入“千万人口俱乐部”是必然,只是时间早晚问题。

东莞则是苏州、临沂后,第三个千万人口的地级市。

有增有减,7个大城市进入“千万人口俱乐部”的同时,有两座城市遗憾退出。

河南南阳,豫陕鄂的区域性中心城市,曾为河南第一人口大市。10年间,南阳人口减少了54.99万人。作为传统劳务输出大市,南阳外出人口规模大,而且是以青壮年劳动力为主。“七普”数据显示,南阳适龄劳动人口下降快于河南全省。

而河北保定人口未能突破千万,主要因为行政区划调整。2017年,雄安新区设立,包括原保定雄县、容城县、安新县三县及周边部分地区。2020年,保定人口为924万,仅次于石家庄、邯郸;雄安新区人口为120.5万。

人随产业走

为什么新增的千万人口城市是这7座城市?

最直观的原因是这些城市对劳动人口吸引力巨大。“七普”数据显示,7座城市15-59岁人口的占比,均是所在省份最高的。

大城市具备更好的就业机会和公共服务,吸引着五湖四海的人们纷至沓来。这7座千万人口城市的崛起,再次验证“人随产业走”这一人口迁移的基本逻辑。

以杭州为例,杭州的人口变动,背后是浙江民营经济地理版图的变化。

2008年以来,杭州借助迅速发展的信息服务业,与当时浙江小商品为主的产业结构协同,成为浙江民营经济的主阵地。紧接着,这座城市顺理成章地发展数字经济及相关配套产业。

最终,在城市竞争激烈的长三角地区,杭州实现了三百多万的人口增长。

目前仍在经济上保有“北方第三城”地位的青岛,营商环境、独角兽企业数量在北方城市中名列前位。

不过,比起杭州,青岛在民营经济、发展新业态等方面仍有差距。昔日青岛人口与杭州差不多,到“七普”却比杭州少了180多万。

长沙则依靠文娱和制造业两张牌。与时俱进的文娱行业和积淀深厚的制造业,是长沙展示城市形象、吸引人口的两张名片;再加上比同类城市更友好的房价、丰富的教育医疗资源、生活而不是生存的城市氛围,让长沙吸纳省内人口的同时,也吸引了江西、广西等周边省份的部分人口。

2010年到2020年是郑州经济狂飙的十年。

2011年,富士康在郑州建成投产,带起郑州外贸、航空货运量,乃至河南外贸进出口的突飞猛进;2016年,郑州晋升“国家中心城市”,交通枢纽地位也得到巩固;2018年,郑州GDP突破万亿元。

如今,郑州已形成了电子信息、汽车、装备制造、新兴材料、现代食品与加工6个超千亿的产业集群。

东莞则摆脱“世界工厂”的包袱,拥抱华为、OPPO、宇龙科技和大疆创新等高新技术企业,以松山湖为新起点,向创新驱动发展的高地进发。产业的转型升级,维持住了对外来人口的吸引力,让东莞成为广东省第三座千万人口城市。

2016年前后掀起的“人才新政潮”,也导致人口流向这些大城市。

长沙、杭州等地的人口增长,在这个时间点开始加速。

西安是“人才新政潮”中最为高调、力度最大的城市之一。这座陕西乃至整个大西北最大的城市,随着落户政策和人才政策的实施,进一步提升了自身的吸引力。

这导致西安吸引的人口不仅仅来自陕西省。通过百度迁移数据可知,流入西安的还有甘肃、青海等西北省份以及山西、河南等省份的人口。

武汉“百万大学生留汉”的口号曾引发热议。2017年初,武汉提出力争“5年留下100万大学生”。据武汉市委组织部人才处统计,截至2019年10月,大学生留汉人数已超100万。武汉提前两年完成了目标。

人来了,然后呢?

千万人口的突破,彰显城市活力和影响力。规模庞大的人口,是城市发展的动力,为城市带来了创新与思想。

但兴奋之余,有几个隐忧值得重视。

首先,常住人口突破1000万不等于超大城市,超大城市的标准为城区人口超过1000万。

根据住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》,城区人口超1000万的超大城市有上海、北京、重庆、广州、深圳、天津。

东莞、武汉、成都、杭州、郑州、西安、青岛为城区人口在500-1000万之间的特大城市。

哈尔滨、长沙、苏州、石家庄则为城区人口在300-500万之间的I型大城市。

其中的差异说明,部分千万人口城市的城区聚集能力和对外辐射能力较弱,城镇化水平有待提高。

更为实际的问题还在于,由城区人口衡量的城市规模评级,直接与地铁申报、户籍管理等制度挂钩。

例如,泉州人民盼望多年的地铁未能修建,主要原因就是泉州城区人口不足300万,不满足地铁建设申报的条件。

其次,城市主政者欣喜于人口流入和规模扩张之时,往往容易忽略公共服务供给。这可谓是不少千万人口城市面临的揪心问题。

劳动力是各大城市争相抢夺的对象,特别是其中的高素质人才。为吸引人才,地方政府纷纷拿出住房、教育、医疗等各类补贴和优惠政策。

然而,对更为广大的普通劳动者,对于那些评不上“人才”称号的劳动者,却未能配置相应的公共资源。

在许多城市,教育、医疗、就业创业养老等领域的公共服务,只考虑户籍人口,而不考虑非户籍的常住人口。

比如,在城市居住或就业多年的外来人口,其子女却不能在当地入学,或者到高中就必须回原籍学习。另一边,却是大城市户籍人口生育意愿降低,少子化现象愈发严重。

南方周末城市(区域)研究中心2020年发布的《理想之城榜2020》报告就显示,部分城市有好大学和好医院,但平摊到城市里的每个人身上,就不够用了。

虽然大城市人口红利仍在增加,但在全国人口红利减少的大背景下,城市再也不能像从前那样短视,只看重劳动力的劳动而不考虑其生活。这既不符合人口流动和城市发展的规律,也违背当前“以人为核心”的新型城镇化原则。

2021年国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》就提出,推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。

以教育为例,任务包括增加学位和教师编制,并考虑到了学前教育。具体为鼓励在人口集中流入城市扩大义务教育阶段公办学校学位供给,优化事业编制调配、增加教师编制数量。支持有条件地区将未落户常住人口纳入普惠性学前教育保障范围。

提高公共服务,必然涉及相应的财政支出。因此,各大城市应尽早规划、增加公共服务供给及相关基础设施。

而对常住人口在往年抽样调查中被低估的城市如西安,实际人口增速快于此前规划的城市如深圳,实际管理人口大于常住人口的城市如东莞,公共资源的配置更为迫切。

再则,此次“七普”数据还显示流动人口数量也超出此前预期,达3.76亿。频繁的人口流动,相应的公共政策却未能匹配。

这几年,落户门槛降低似乎已成趋势。仅2020年12月,就有广州、无锡、青岛、福州、苏州等地发布更为宽松的落户政策。

细数这些政策,广州将人口导流至郊区;青岛跟上郑州、西安等城市的脚步,松绑户籍政策;苏州则提出,积分落户与南京实现社保、居住年限互认。

这并不是终点。对于特大城市来说,可放宽郊区落户限制,并与城市群和都市圈内其它城市开展社保缴纳年限和居住年限累计互认。

实行积分落户政策的城市,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例,不对学历、技能等其它条件过多限制。

可视化设计 黄思毅

参考资料:

专访倪鹏飞:城市增加公共服务的钱从哪里来?可以将土地和人口挂钩

https://www.jiemian.com/article/5242620.html

中国的民营经济与区域经济发展

https://www.journal.sdu.edu.cn/info/1030/1175.htm

陆铭:从七普的人口变迁,看城市发展

https://www.bilibili.com/read/cv11351247

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