灾害响应：公益慈善发展需要长期理性捐赠者

随着互联网公益的发展，公众参与公益慈善变得越来越普及和便利，也越来越广泛。如今，公益机构和互联网公益平台共同面临的新问题是：应该以何种视角吸引公众关注公益慈善、并以何种方式引导公众参与，才是构成现代公益慈善事业发展所需要的公众基础？一年一度的“99公益日”如期而至，今年全新迭代的参与规则，正是尝试去回应这个问题，如何吸引更多的长期理性捐赠者参与。而这也正是社会参与重大灾害响应时尤其需要思考和面对的问题。通过对2021年“河南720洪灾”应急响应的复盘发现，公益机构和互联网公益平台需要更多积极主动的作为。

灾害捐赠的速度与激情

重大灾害紧急救援一直是社会捐赠的重要触发点，从2008年汶川特大地震、到2020年武汉新冠疫情、乃至2021年河南720洪灾中，这一点一再得到印证。根据公益筹款行业培育平台方德瑞信（下称方德瑞信）的报告，针对“河南720洪灾”的网上捐赠在2021年7月20日后的三周内，互联网募捐信息平台筹款额便达到15亿以上，捐赠人次超过3100万，平均人次捐款额为110.3元。

在此之前，2020年南方水灾的灾情也非常严重，江浙、安徽等多个地区数千万人次受灾，但在媒体和互联募捐信息平台上几乎没有激起什么“水花”。据方德瑞信的数据，“河南720洪灾”仅网上捐赠部分（数据截至2021年8月10日），是2020年南方洪灾全部社会捐赠总额（含线下）的48倍；总捐赠人次高达3000余万，是2020年南方洪灾的10.5倍。

根据全球灾害数据平台（gddat.cn）的数据 ，中国在过去20年（2000-2019年）的气象灾害发生次数和造成的经济损失，分别达到地震灾害的4.3倍和2.7倍，但根据《2008-2020中国基金会灾害应急响应大数据观察报告》，中国基金会在2008-2020年间响应的自然灾害中，响应地震灾害的次数占61%、气象灾害占35%；社会捐赠金额中，地震灾害占69%，气象灾害则不到27%。

“河南720洪灾”受到极高社会关注度，是否代表公众开始真正关注气候灾害？通过对“河南720洪灾”筹款全过程的复盘，很多公益机构发现，影响灾害筹款量的关键仍在于：媒体报道热点、以及互联网募捐信息平台的流量引导。同时，媒体热点不仅能引导公众捐赠，也会促使互联网募捐信息平台拿出比平时更多的流量资源去支持灾害救助项目。

公益项目在互联网募款信息平台上的展示位置，被业内人士称为“流量位”：项目所在页面不同位置意味着不同的推广流量，而流量直接影响筹款额度。中国乡村发展基金会灾害救援项目部副主任朱一存曾观察到，一个没经过任何推广的小型灾害筹款项目，在首页的流量位和非流量位置，筹款额能相差30-50万元。

以腾讯公益和支付宝公益平台为例，一般主要根据算法模型的评分结果进行动态排位，也有部分平台主要依靠人工操作排位。但无论是智能算法还是人工排位，笔者并未查询到各平台的流量位评分规则，其中支付宝公益向项目发起方展现多维评估模型，包括项目信息公开、项目执行、活跃度等评估维度，但具体如何赋分和调整也并未公开。据经常上线筹款的公益机构观察，政府的政策导向、社交媒体的舆情等，可能都会影响排位安排。

深圳壹基金公益基金会（下称壹基金）的主要工作之一是响应中小型灾害，但由于社会关注度低，这一工作一直面临较大挑战。2021年汛期到来前，壹基金按照多年积累的救灾经验进行日常工作安排，5月份在重点的互联网募捐信息平台上线了洪涝灾害救援行动的筹款项目，但直到7月20日前，筹款额仍未达到目标金额的一半。而当郑州720暴雨洪涝灾害导致的地铁和隧道事故成为新闻热点后，筹款目标额度瞬间筹满。

壹基金公众捐赠人发展部互联网筹款总监张銮明发现，在“河南720洪灾”期间，随着社会舆论越来越关注郑州地铁和隧道事故，各互联网募捐信息平台也陆续将平台流量资源倾向“河南720洪灾”相关筹款项目，例如设置了“河南720洪灾”专栏，并在筹款首页有突出展示；同时，平台首页变成以“河南720洪灾”公益项目为主。

中国乡村发展基金会（原中国扶贫基金会）则在7月20日将机构响应级别提升到二级后，于20日下午至21日凌晨陆续在各互联网筹款平台上线河南水灾紧急救援项目筹款，“这些半夜上线的项目，头十个小时便筹满了一千万，其中有的平台一天便筹满了三千万。这是极为罕见的筹款进度”，中国乡村发展基金会移动互联网部副主任李楠介绍。

2021年8月9日，中国乡村发展基金会“以工代赈”项目中，河南卫辉市城郊乡北关村村干部任大哥带着村民重振家园

灾害慈善信息公开的背后

伴随着紧急救援阶段高涨的捐赠热情，公众也表现出对公益慈善透明度的强烈关注。为了能及时回应公众关注，互联网募捐信息平台对上线筹款的救灾项目有着极为详细复杂而又紧急的信息公开要求。在此期间，项目进展情况一般要求每天更新1-2次，除了筹款页面公示的内容，公益机构还应向平台后台提交详细的项目报告和财务报告，内容包括而不限于：援助物资的详细品类、规格和单价，相应的采购协议和所有票据，物资发放到村和每户的签收单，每一次行动现场的痕迹管理素材，包括照片、音视频和横幅标识等。

公益机构必须满足互联网募捐信息平台的各项要求，且同样基于对舆论风险的预防，尽管此时总是人力和行动资源最匮乏的时候，也总是优先为这项工作竭尽所能超额投入大量人力。

从项目管理的角度，公益机构应以灾区需求为核心，将所有社会捐赠进行统筹去匹配灾区需求，在项目实施的中期和后期并对项目整体成效进行评估和反馈。但在互联网募捐信息平台的筹款项目中，各平台要求只针对自身平台的筹款进展进行反馈。为了满足这一要求，“项目颗粒”的概念应运而生，即：完整的救灾项目被拆分为金额不等的项目颗粒，不同项目颗粒进行排列组合，与之相匹配的所有信息素材也相应进行排列组合，直到分毫不差地对应不同平台的筹款金额和项目内容。同时，拆分和匹配后的项目资金和行动信息都要分别形成不同格式的反馈报告，以满足不同平台的不同报告格式要求。

由于“河南720洪灾”的影响范围非常大，持续的时间也非常长，紧急救援阶段持续的一个多月时间里，壹基金至少有16位专职员工投入互联网募捐信息平台的信息反馈工作，其中公众捐赠人发展部共12人全员专职投入；灾害业务部门至少增加2人专职负责项目支出匹配和行动现场痕迹管理和统筹，财务部1个专人负责收入和支出的匹配，由于各平台的项目和财务报告格式都不相同，还需有专职工作人员将灾害业务部门和财务部门的信息进行匹配和整理，成不同格式的报告，反馈给数十个不同的募捐平台和捐赠企业。

分管灾害管理业务的助理秘书长魏明涛补充，在应急救援阶段每天有数十个行动小组在各村开展救灾行动，每个行动小组都有一名专职信息员负责搜集和整理救援行动或物资发放的照片和视频素材。除此之外，品牌部、采购部、捐赠人服务部门等都需要密切关注和参与相关工作。为了一系列工作衔接顺畅，还要一名员工专职负责各部门间的协调。当然，还要有专人负责回应和解释公众的疑问，这也是信息公开流程中最重要的环节。

2021年7月23日，壹基金紧急救援项目-宝鸡曙光救援队在河南新乡转运被困群众

中国乡村发展基金会的情况也差不多。除了移动互联部的10多名员工全部投入河南洪灾的各互联网募捐信息平台的信息反馈，灾害业务部门、财务部门、品牌部门都工作人员专职负责相关工作。除此之外，每一次的收入支出匹配和对外发布的信息，各级主管领导都要逐一审核。如今，反馈要求细致到了信息素材的规格，“视频素材既要有横屏、也要有竖屏，以符合不同平台的发布要求”，朱一存补充说，“公众对品牌反馈方面的要求越来越专业了，因此我们的服务也要越来越专业”。

爱德基金会在灾害响应方面持续开展二三十年的工作，但在响应“河南720洪灾”时则遇到了一个特别的困难——由于南京全面疫情管控，因此总部没有任何人能到到达洪灾现场，为灾情预判和实地开展救援行动带来了很大阻碍，因此响应规模并不大。但据社区发展与灾害管理项目主任谭花介绍，即便如此，在紧急救援期间，爱德基金会的灾害管理项目部2人、财务部1人，以及互联网募捐信息平台团队4人、合作发展团队2人和传播倡导团队1人，在此期间全职负责信息反馈工作，另有10人投入约40-80%的工作量。

2021年7月21日，爱德基金会为河南开封市祥符区提供抗洪抢险急需的编织袋

谁在关心灾害慈善信息公开

理论上，通过回应公众对灾害的密切关注推动将来更多社会参与、让更多人关注气候灾害、学习防减灾知识以在不可避免的灾害中减少社会损失，用于信息公开所付出的大量人力和行政成本具有积极作用。然而，在实际中，这种强烈关注仅仅体现在短短的紧急救援阶段，随着网络热度过去，社会关注度迅速降低。一些公益机构感到，捐赠行为很多时候只是灾害下强烈情绪的一种出口和表达，而灾害造成的社会影响、公益项目执行是否有效、成效是否具有可持续性等等，其实乏人问津。

今年7月20日，基金会中心网发布了《河南720洪灾相关公开募捐活动透明报告》（下称《报告》），结果显示慈善组织的信息公开比以往有明显进步，64%的公募项目公开了善款的来源和去向。《报告》用于分析的所有数据来源，除了机构官网，主要来自“慈善中国”网站，这是民政部依照《慈善法》的信息公开要求设立的统一信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。《报告》所观察的105个募捐活动中有80个是由系统型慈善机构发起的。所谓“系统性基金会”，是基金会中心网基于行政管理体系不同而进行慈善组织分类中的一种，主要指各级红十字系统、各级妇联或团委等主管的各类慈善组织。

基金会中心网秘书长吕全斌表示，信息公开是基本的法律监管要求，《报告》结果实际意味着其它36%公募项目的运营是不合规的。《报告》还显示，“河南720洪灾”已过去一年，截至今年7月20日仍有50%的募捐活动没有公开灾后重建资金的使用计划。从捐赠资金流向看到，很多河南省外的慈善组织将善款直接转拨给河南慈善组织，其中54%由河南省外慈善组织发起的公募项目公开了尚未使用社会捐赠部分的使用机会，河南省内慈善组织发起的筹款项目，则只有29%公开了使用计划。“实际上信息公开是处于‘事前热事后冷’的状态，不合规并未受到太多关注”，吕全斌说，这与灾害发生时公众的捐赠热情形成了强烈对比。

2021年9月，洪水退去，河南浚县大片农田颗粒无收（爱德基金会供图）

基金会中心网已经连续十年推出公益慈善基金会行业FTI透明度指数，期待通过推动公益慈善行业的透明度来加强行业自律和提升社会公信力。《报告》负责人孙叶竹解释说，信息公开并不意味着透明——信息公开是公益机构的单方面行为，而透明则强调公益机构和公众的互动交流和及时反馈，目的是让捐赠人能理解这些信息、并能据此进行个人捐赠的判断。透明度才是提升社会公信力的第一步。

但是，遗憾的是，互联网募捐信息平台和公益机构为灾害信息公开投入的巨大工作量，结果也并没有增进公众对救灾工作有更准确和深入的理解。

壹基金在2021年河南洪灾救援行动期间，曾连续多天公示机构在鹤壁市浚县卫贤镇发放物资的行动，这些都是大多数公众之前不曾听说过的地方，而当时媒体和舆论的热点都集中在郑州，为此热心的捐赠人会在互联网筹款平台上质问：为什么没有把我们捐赠的钱用到最需要的地方？

这个追问是公众灾害捐赠者常见问题之一。公众往往根据媒体报道和大众传播信息、并依靠自身直觉经验来判断：哪里是“最需要帮助的地方”、什么是“最合适的物资”、以及谁是最需要帮助的人……而灾区真正的需求却往往与这些直觉和经验有些差异。当时真正的情况是，郑州因为处于舆论的中心，社会捐赠物资相对充足。而像卫贤镇和周边市县这样缺少社会关注、而洪水还未退去的地方，外部救援物资则极为匮乏。

河南720洪灾的受灾范围非常广，绝大多数受灾地区都像卫贤镇这样名不见经传，但灾情严重程度远超过省会郑州。早在2008年，香港乐施会的汶川地震的紧急人道救援和灾后重建工作中，第一条工作原则便是：“把有限资源集中于偏远的、贫困的、受灾严重但较少媒体报道和缺少重建资金的农村社区”。

爱德基金会在互联网筹款平台上则会收到不同的关切，比如采购的瓶装水容量选择是基于什么考虑等，“网友是想了解钱有没有乱花，采购的是不是性价比最高的物资”，谭花解释，“还有热心网友积极向我们推荐供应商，我们要详细解释为什么不能使用这个供应商，都是为了避免发生不必要的舆论风险”。实际上，一个有着多年救灾经验的公益机构，都会在非灾期会根据物资性价比、既往合作情况和服务水平等，不断完善物资供应商名录。当灾害刚刚发生时，最重要的是将能满足基本需求的物资在第一时间送达灾民受众，采购哪种商品需要综合考虑当时的采购、仓储管理和物流等实际情况，而物资品牌或规格的优先排序会相对靠后。

信息公开效率和公益项目有效性的悖论

信息公开的准确和高效，而非公益组织有效解决灾区需求的专业能力，在很大程度上成为互联网募捐信息平台项目的准绳。问题在于，这一准绳往往违背了公益项目有效性的要求。

对互联网募款信息平台来说，必然倾向于支持能简单通过价格评估便能管理的公益项目，因此物资资助项目是主流。有的平台因此会主动向公益机构询问“为什么不上线包裹项目？”或者主要以物资价格来判断项目有效性。有的平台会对用户投诉百分百处理，也就是说，无论投诉是否合理，平台会先首先要求项目暂停、或要求整改，或者下线。

对于公益机构来说，为了满足互联网公益平台的要求，上线筹款项目的主要标准是两点，一是项目针对的灾区需求要尽可能明确，且稳定性高。这是因为互联网上项目变更程序非常严格和繁琐，需要花费很长时间，很难申请成功，即便成功，由于灾区情况瞬息万变，往往此时这一需求已经不存在了；第二个要求是项目内容和形式应尽可能简单易懂，即一般上线的主流项目基本都为粮油、饮用水、帐篷等基本生活物资，而较为复杂的社区生计恢复、安全家园社区志愿者救援队等同等重要的项目，因为缺少公众理解，紧急救援阶段一般不上线这类项目，即便上线也很难筹到钱。

然而，公益慈善机构的专业优势本来是作为政府救援的普惠式方式的补充，更具灵活性和针对性地满足社区个性化需求，具有很多不确定性，很多救援行动也难以标准化，这两点都正好与互联网募捐信息平台的筹款逻辑背道而驰；另一方面，当灾害结束，灾区恢复重建还在进行，社区减灾备灾投入能更有效地降低灾害损失，这些工作都是一个非常漫长的过程，公益组织可以在社区层面发挥重要作用，然而非灾期的这些工作却几乎难以筹集所需资金。甚至，在非灾期筹集减灾备灾资金的行为，被一些公众指责为“盼望一场大灾以拉动捐赠”，虽然这是因为对灾害管理周期缺乏基本认知，但也足以让公益组织对高调倡导减灾备灾并进行筹资，而心存忌惮。

方德瑞信在2021年发布的研究报告《灾害慈善领域筹款模式国际观察与本土策略建议》指出，系统的灾害教育未被列入中国的教育常规课程，慈善行业也从未围绕灾害议题对捐赠市场进行系统性和长期的倡导工作，结果是捐赠市场对灾害议题在认知上的盲点和偏差，造成捐赠流向与实际需求不匹配，且公众专业价值认知落差下的筹款逻辑，无法凸显灾害慈善组织在灾害应对中的专业价值，也限制了灾害慈善领域的发展。“由于平台之间的门户壁垒，以及捐赠市场的认知落差，每一家开展灾害响应的公益机构，包括公募基金会与下游的执行机构，都投入越来越大的工作量来应对各平台越来越细的颗粒度披露要求和对舆论的解释工作。本来应该统筹使用的救灾资金，不得不因此被划分为各种专项来应对各平台的财务披露要求。”方德瑞信副理事长叶盈认为。

公益机构是推动理性灾害捐赠的责任主体

如何打破灾害慈善中的这一悖论？“首先要回到法的目的上，” 清华大学公共管理学院副教授、清华大学公益慈善研究院副院长贾西津认为，“公益组织的公开透明是必须的原则，但同时操作是有成本的，所以如果我们回到公益目的的实现，就一定要平衡信息公开中的原则和操作的可行性，如何能以最小的成本和难度来达到公开透明的原则”。

实际上，2016年民政部发布的《慈善组织公开募捐管理办法》第十三条规定，慈善组织应在公开募捐活动开始前十天向登记部门备案。但作为《慈善法》第三章“慈善募捐”操作细则说明条款，其中第十二条专门针对重大自然灾害等突发事件的响应，规定“无法在开展公开募捐活动前办理募捐方案备案的，应当在公开募捐活动开始后十日内补办备案手续”。这说明《慈善法》已考虑到针对重大灾害开展公开募捐的特殊性、并在政策层面予以一定宽限的特别规定。

对于互联网募捐信息平台来说，贾西津建议，“将《慈善法》对信息公开的规定具体到行业监管，最好是不要额外增加公益组织的程序和行政成本。而各种监管主体的不同要求，哪怕就是时间点、统计口径、表格设计等细微差异，都可能造成公益组织繁多的额外行政成本。所以政府部门执法或平台的社会监管，以不增加超于法定的审批、严谨循序上位法已有的规程，最小负担满足法定责任为宜；互联网的应用更可以借助数字技术优势直接整合原始数据，比如区块链技术，多节点原始数据直接上传，减少人工计算、操作的需求，如果能以最少最直接的操作来实现监督和公开透明是最好的”。

方德瑞信一直强调公益机构自身的可持续筹款能力，叶盈评论说，“正是因为缺乏这一能力，公募组织的公众筹款极度依赖互联网募捐信息平台。对于公募组织来说，平台是一个渠道大客户，而不是面对公众的沟通通道，因此目前公募组织是按照大客户维护的思路去与平台合作，事无巨细满足大客户的定制化要求”，而这违反了灾害慈善的专业逻辑，不利于引导捐赠人对灾害管理的理性认知，反过来便会限制灾害慈善专业化发展。

“互联网募捐信息平台的筹款逻辑，主要还是因为平台团队对灾害管理‘不理解’，哪怕少数人理解了，也必须迁就平台上大部分用户的认知，也就是公众捐赠市场的认知水平来定规则。其中一个问题是，互联网公益平台的负责人流动性较大，难以持续地去理解某个特定的公益议题”。在美国学习了两年慈善学后，叶盈发现，一般认为美国公众对公益慈善行业相对有更多理解，但开始并不是一帆风顺，也是由公益机构共同连续多年倡导的结果。“我们现在的情况是，公众倡导是一个行业公共产品。现在每一家灾害领域的公募组织对外倡导的资金都很少，应对舆论也都很吃力，但多年来并没有联合起来对公众捐赠市场开展持续的灾害议题与捐赠相关的倡导。究竟谁应该为行业公共产品买单？”

贾西津在接受南方周末公益研究中心的采访中强调，公益机构在这一方面是必然的责任主体。“我想，互联网募捐信息平台并不是有意去增加这个成本，问题是需要对公益机构运作规律、对灾害管理内在逻辑有更多理解，而公益机构也要共同去和互联网募捐信息平台互动沟通，增进这种理解”。贾西津举例说，“‘99公益日’的规则发生过多次迭代，这就是平台学习的过程。再比如说，公益项目行政成本现在越来越为更多人接受，这也是持续近十年倡导呼吁的结果。行业的声音非常重要，公益机构应该更多地去传递这些理念，行业组织持续地做联合行动和倡议更为重要。这就要求社会组织，首先是自治和自律，形成公开透明的环境，然后引导公众的理性关注”。

吕全斌表示，基金会中心网推出《报告》的初衷就是希望让公众将对灾害捐赠的热情，逐步转化为对自己所捐出去的钱的负责任的态度，从关注机构整体的透明度和解决社会问题的专业性的角度，去理解公益组织。毕竟，理性捐赠人越来越多，公益行业的发展也能更专业和更理性。