时隔16年，银监法首度大修  释放什么信号？

（新华社/图）

时隔16年，《中华人民共和国银行业监督管理法》迎来首度大修订。

2022年11月11日，中国银保监会官网对外发布《中华人民共和国银行业监督管理法修订草案征求意见稿》（简称“征求意见稿”），上次修订已是2006年。

中国银保监会统计显示，截至6月末，我国银行业金融机构总资产360.4万亿元，已成为全球最大银行市场。作为银行业的最高监管法律，在此次银监法大修中，哪些内容最受关注？哪些提法最为新颖？透露出什么监管信号？南方周末新金融研究中心研究员通过对比现行银监法和征求意见稿及现行各项规章制度发现，此次新增和修订的内容绝大部分已在银保监会的各项规章制度中落实。这说明监管机构旨在通过此次修订将过去16年来银行监管实践中积累的制度性经验通过法律的形式固定下来，为推进银行业稳健运行、整治银行业乱象、防范和化解银行业风险提供更加有力的法律保障。

内容翻倍，填补多项监管空白

根据企业预警通App“金融监管大数据”最新统计，银保监会（2018年4月前称银监会）成立19年以来，对银行业金融机构累计开出约1.9万张处罚通知，其中引用银监法作为处罚依据的案例高达1.3万，占比达70%。这是银保监会在对银行业金融机构实际监管和处罚时使用最多、最核心的法律依据。

现行银监法共6章52条，于2004年2月实施，2006年第一次修订后，全文约6000字。南方周末新金融研究中心研究员查询银保监会官网披露的征求意见稿全文发现，征求意见稿仍然保留了6章结构，但对内容进行了大幅扩充，不仅条目数量增至92条，全文篇幅也增至约1.24万字，分别比现行法律增加77%和106%。

对比来看，征求意见稿比现行法律增加了40条，重要修订19条，一般修订13条，另有20条未做修订，相关修订填补了银行业监管领域多项法律空白。

南方周末新金融研究中心研究员对比发现，对银行业第三方机构的监管要求首次写入法律。征求意见稿中，涉及银行业第三方机构的新增条目达到5条。其中，为银行业金融机构服务的信息科技机构的监管首次被写进法律。征求意见稿第51条（信息科技服务规则）明确，银行业监督管理机构有权采取规定的措施，对提供信息科技服务的机构进行现场检查；第53条（现场检查措施）明确，银行业监督管理机构可以进入信息科技服务机构进行检查，询问相关工作人员，要求其对有关检查事项作出说明等。

再如，对银行业金融基础设施的监管要求也是首次入法。征求意见稿第35条（银行业金融基础设施）明确，国务院银行业监督管理机构负责对银行业金融基础设施进行监督管理，具体办法由国务院银行业监督管理机构制定。与之相关联的是，2020年10月23日发布的“人民银行法征求意见稿”中，人民银行也首次把重要金融基础设施的监管要求写进法律，明确重要金融基础设施的建设规划、认定、检查评估和监管等各项制度。

实控人不当手段取得行政许可  最高罚款10倍

新增的40条备受关注。南方周末新金融研究中心研究员梳理发现，这40条新增条目在征求意见稿的6个章节中均有分布，但主要集中在第三章（监督管理职责）、第四章（监督管理措施）和第五章（法律责任），分别有13条、17条和7条，占全部新增条目的92.5%。

具体分析，新增条目聚焦性非常显著，特别是在实现监管全覆盖方面，填补了多个重要领域的监管法规空白。比如征求意见稿全文共16条44处提及对股东的监管要求，其中新增的就达到7条，贯穿第三、第四和第五章，将银行业金融机构的主要股东、实际控制人等纳入监管范围，明确规定了银行业金融机构的股东义务、股东出资义务、主要股东股权信息报告义务，并列明监管部门对银行业金融机构股东可以采取的股东监管强制措施、股权转让强制措施、接管措施等具体内容，新增或提高了对银行业金融机构主要股东各类违法违规行为的处罚标准和处罚力度。

其中新增的第82条（不正当手段取得行政许可罚则）明确规定，对银行业金融机构及其股东、实际控制人，以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，不仅要没收违法所得，最高还可处违法所得10倍的罚款；即便没有违法所得，对相关责任机构及其股东、实际控制人的罚金最高也可达1000万元。

在与征求意见稿同时发布的《起草说明》中，银保监会表示，征求意见稿在银行业监管领域，全面建立了事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度，有效解决了现行法律对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足等问题。

“行为监管”首度进法条    违法成本大幅增加

除了新增的40条外，征求意见稿对现行法律中19个条目作出了较为重要的修订，涉及法律的监管范围、监管规则、业务审批、资料报送、现场检查、监管措施、相关调查权、法律责任等方面。其中，征求意见稿第28条（监管规则）明确：银行业金融机构应当严格遵守审慎监管规则和行为监管规则。“行为监管”作为一个新词汇，不仅是首次出现在银监法的修订中，在银行业监管的各项政策法规中也是首次正式出现；同时，“行为监管”在征求意见稿中出现6次，每次都是与“审慎监管”并提。

对于行为监管的定义及与审慎监管的关系，时任中国人民银行副行长李波2021年在清华五道口全球金融论坛上曾作过阐释。根据该论坛官方公众号的相关披露信息，李波表示，“审慎监管和行为监管有着不同的政策目标，审慎监管以金融机构的审慎经营为核心，类似医生一样，主要是预防和治疗疾病；行为监管以投资者和消费者的保护为核心，类似警察，对违法违规行为要给予严厉处罚。”

复旦大学金融研究中心主任孙立坚教授在接受南方周末新金融研究中心研究员调研时称，“行为监管是现代金融监管中最重要的要求。传统的事后监管下，部分机构和个人利用金融业务、金融产品的收益和风险时间错配的特点，进行故意的、策略性的政策套利，以达到机构或个人的短期利益最大化，但最终侵害广大金融消费者权益，进而引发金融风险。金融风险伤害实体经济，但出现问题后监管部门‘一刀切’、单纯堵漏式的处理方式同样伤害实体经济。从过去一段时间金融监管的效果看，‘一放就乱，一抓就死’的问题较为普遍。行为监管更加强调对金融活动的事前和事中监管，新银监法修订草案征求意见稿将行为监管明确上升为法律，让监管部门对可疑的、滥用金融政策的行为及时发现，并依法采取针对性措施，在问题暴露前予以化解，有利于破除当前金融监管滞后于金融实践，违规行为暴露时间滞后于发生时间等问题，同时也能避免‘一刀切’过度监管的问题。所以，行为监管与审慎监管共同构成未来银行业监管的兜底性条款，是本次银监法修订对金融监管的重大创新。”

作为行为监管的重要抓手，李波提及的“严厉处罚”在征求意见稿中也得到了充分体现。南方周末新金融研究中心研究员注意到，征求意见稿在处罚违法违规行为方面，作出了两个方面的重要修订。

一是实现了涉及银行业各类机构和人员的处罚全覆盖，比如新增对银行业金融机构的监事、其他履行重要职责的人员和其他直接责任人员的处罚权，以及新增对“人员双罚”的处罚原则，解决人员单罚法律依据不足的问题。

二是罚没并举、大幅提高违法成本成为征求意见稿的突出特点。征求意见稿第五章不仅将条文从现行法律的7条扩充到14条，还大幅修订了其中6条现行条文。如征求意见稿第80条（人员罚则）部分，对银行业金融机构各类从业人员违法违规行为的最高罚款额度，从现行法律的最高50万元提高至100万元；第79条（资料报送罚则）明确规定，对不按规定报送文件、资料、数据的银行业机构及其主要股东、实际控制人、第三方机构等，最高处罚额度从现行法律的30万元提高至200万元。

数据监管和域外适用成为新监管领域

与现行法律相比，征求意见稿中对于数据及数据监管方面的要求显著加强。南方周末新金融研究中心研究员发现，征求意见稿全文19处提及数据，较现行法律增加了16处，主要集中在第三章（监督管理职责）和第四章（监督管理措施）部分。

其中，征求意见稿第8条（跨境监管合作）明确：银行业金融机构不得擅自向境外提供与业务活动有关的文件、资料、数据；第28条（监管规则）中，“数据治理”作为审慎监管和行为监管的重要内容之一首次写进法律。第53条（现场检查措施）中，甚至包括对银行业金融机构及其第三方机构的数据相关电脑系统进行检查的要求。

域外适用也是本次征求意见稿中颇有新意的制度亮点。征求意见稿新增的第47条（域外适用效力）规定，中华人民共和国境外的银行业金融活动，危害中华人民共和国国家主权、安全、发展利益，扰乱境内市场秩序，损害我国公民、组织合法权益的，依法追究法律责任。《起草说明》中表示，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则，是银行业监督管理机构贯彻落实健全涉外法治体系建设决策部署的重要举措。

三因素促使银监法修订

为何银监法在时隔16年后大修呢？南方周末新金融研究中心研究员梳理研究全国人大常委会有关金融立法的相关披露信息发现，对银监法进行修订的建议早在2015年便已启动。2015年全国“两会”期间，时任吉林银监局局长高飞等32名全国人大代表首先提出议案，建议修改银行业监督管理法，加大对银行业的监督管理，提高监管人员的素质和监管水平，推动银行业有效健康的发展。当年11月，全国人大财政经济委员会发布信息显示，银监法修订已纳入国务院2015年立法工作计划，有关部门正在抓紧开展修法准备工作。

2022年全国“两会”期间，中国工商银行副行长王景武、银保监会信托部主任赖秀福等31名全国人大代表提交了“关于加快修改银行业监督管理法”的第258号议案。议案中指出，现行银监法“在股东监管、风险处置、金融消费者保护等方面存在着滞后性，一些重要领域仍然无法可依，建议修改银行业监督管理法，引导银行业更好服务实体经济，完善大股东监管制度，健全风险处置和市场退出机制，增加金融消费者权益保护规定等”。10月29日，全国人大财政经济委员会向第十三届全国人民代表大会第五次会议主席团提交的报告中披露，银保监会已于2020年7月启动修改工作，深入开展评估调研，广泛听取各方意见，扎实开展立法论证，特别对公司治理、股东监管、风险处置机制、金融消费者保护、第三方机构监管等重点问题进行了专题研究，目前已形成修订草案征求意见稿。全国人大财经委同意银保监会的相关意见，建议积极推进修法工作，并建议对包括银监法、信托法、金融消费者权益保护法、普惠金融促进法、金融控股公司法等在内的40个立法项目加强调研论证，争取列入全国人大常委会今后立法规划或年度立法工作计划。

综合银监法征求意见稿出台前全国人大代表、银保监会的相关披露信息，南方周末新金融研究中心研究员认为，三个方面的因素共同促使银监法的修订必须加快落地。一是银行业金融机构股东违法行为已经成为银行业金融机构，尤其是中小机构风险事件的主要根源，严重危害金融安全，而现行的银监法缺少股东监管的法律授权，金融监管部门对违法股东进行监管、采取措施、实施惩戒的法律依据不足。

二是银行业金融机构与第三方机构的合作范围愈加广泛，已经扩展延伸到信息科技、会计、法律、资产评估等诸多专业服务领域，而部分互联网平台利用数据、科技、流量等资源优势，渗透影响金融业，也引发了一系列问题。因此，有必要对与银行业金融机构合作的第三方机构作出适当规制。

三是近年来金融监管部门在为推动问题金融机构有序化解风险的工作中，在按照“一企一策”的思路化解数个高风险金融机构的风险同时，在补齐监管法规制度短板方面亦作出不少有益尝试。而当前银行业风险处置相关法规条文分散在银监法、商业银行法、人民银行法、《存款保险条例》等多项法律法规中，部分规定过于原则，法律授权不充分，缺少有效处置工具，影响风险处置效果。随着金融市场的不断发展，银行业机构竞争日趋激烈，中小银行风险事件频发，破产风险加大，亟需修改完善风险处置条款，对银监法作出系统化制度安排。