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浦东往事:一个“点石成金”的试验田

作者:南方周末记者 张玥 南方周末实习生 唐雨璐

发自:上海 2018-08-16 19:18:55 来源:政经

2018年4月17日,上海浦东开发陈列馆装饰一新,为4月18日周年日开放做最后准备。(东方IC/图)

(本文首发于2018年8月16日《南方周末》)

从1990年到2017年,浦东的GDP总量从60亿增长到9500亿,扩大了158倍。浦东新区“万丈高楼平地起”,成了中国中部广阔腹地经济增长的引领者。

“如果闭关锁国,上海不重要,但如果要发展海上贸易,上海就非常重要。”

上海自贸试验区获批消息传出后,一些人来问试验区是怎么回事,当得知这主要是制度创新,而不是政策优惠时,就失望地走开了。

《邓小平年谱》曾记录了28年前那个除夕夜:上海下起了南方罕见的大雪,在西郊一座绿荫掩映的宾馆里,86岁的邓小平还没有休息,他一根接一根地抽烟。

几天前,他对朱镕基等上海领导人说,“请上海的同志思考一下,能采取什么大的动作,在国际上树立我们更加改革开放的旗帜?”

很快,黄浦江对面的那一大块农地,引起了他的注意。

1990年以前,上海浦江两岸经济差异巨大,堪比城乡。新中国成立前期浦西土地比浦东贵100倍,所以人们说“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”。但被提升为国家战略之后,浦东一夜之间成为中国经济腾飞的地标。

从1990年到2017年,浦东的GDP总量从60亿增长到9500亿,扩大了158倍。浦东新区“万丈高楼平地起”,成了中国中部广阔腹地经济增长的引领者。

被冷落的土地

浦东发展起来的原因,要追溯到古代中国的地图上。

上海社会科学院副院长、历史研究所所长熊月之对南方周末记者说,唐代以前,上海没有独立的行政建制,人烟稀少,一个主要原因是古人治水能力差,难以在南方发展。到了宋代,陆上丝绸之路不通,人们开始探索海上,加上治水能力的进步、城市生活的发达,中国的经济重心逐渐南移,人们开始重视上海,元代起设立了上海县。

上海地处长江口,又靠海,地理位置优越。而且它处于东海和黄海的连接处,一边水深、一边水浅,两边船只的构造不同,南北船只有在上海中转,这个地方日渐热闹起来。

“如果闭关锁国,上海不重要,但如果要发展海上贸易,上海就非常重要。”熊月之说,当人们目光向外,从整个亚太甚至全球来看,上海就从边缘变成了前沿。

另一方面,随着宋代以后城市生活的发展,苏州成为最为富庶的南方城市,在近代以前的老上海地图上,会标明“西去苏州”多少里、“西去松江”多少里。以苏州为辐射,越近的地方越发达,上海成了苏州的外港,靠近苏州的浦西也比浦东发达。

从地形来看,上海是由西向东渐次成陆的,唐代,浦东的相当部分还在海里,汪洋一片。在中国古代到近代的历代行政版图中,都找不到“浦东”这个行政地名,它最早出现在宋朝,是一个盐场的名称。在明代以前,浦东人大多以盐业为生。

由于靠苏州更近,浦西的发展资源优于浦东。进入近代,租界区也都设立在浦西,划片而治,使得它的发展更进了一步。浦江两岸差距拉大之后,浦东的发展就建立在服务浦西之上,浦东的支柱产业是毛巾、营造、花卉种植和奶牛饲养,浦东广袤的农村成为浦西副食品供应的主要基地。

因为不被重视,直到1992年以前,浦东始终没有形成一个完整而统一的行政管理机构,一直被无序而频繁地随意分割着。根据《经济地理》杂志刊登的一份统计,新中国成立后,浦东的行政区划平均每2年变1次。直到1984年,浦东地区还在由三县三区分割而治。

浦东的城市化也是在一种无序、低水准的状态下自然演进,泥径纵横、村舍散布,道路狭窄。如今8快2慢车道的杨高路在1950年代仅仅是3.5米宽碎石屑路面的小路,被戏称为“羊羔路”。而贯穿陆家嘴的银城中路,从前叫“烂泥渡路”,四五米宽的路,一旦下雨就水漫泥路,肮脏不堪。

“社会主义香港”

到了1980年代末,上海的不平衡发展开始出现病态,浦西人口聚集过多,已经快“爆炸”了。当时的浦西,住宅、商业、工业、学校混杂一处,“螺蛳壳里做道场”成为上海人住房最形象的说法。

《中国传奇:浦东开发史》一书细致地记录了当时的情况,作者谢国平曾是《浦东开发》杂志主编。

1980年代任上海市长的汪道涵曾说,“每天早晨我看到马路上有那么多的煤球炉在生火,到处是烟雾腾腾,那么多马桶在马路上刷洗,我真感心痛,上海实在没有多余的资金来改善和发展市民的生活了。”

1988年朱镕基出任上海市长后,也感叹,“现在我们一天收到一百多封市民来信,都是讲粪便纵横、垃圾成堆、交通拥挤、住房紧张,简直就要爆炸了。”

在1978年以后深圳等南方城市迅速崛起的映照下,上海更显得步伐沉重,GDP增速从1978年的7.9%降到了1988年的4.7%。如何拉动上海发展、疏解浦西人口,成了当地官员学者们共同关心的问题。

1984年起,开发浦东就开始在政府的桌面上讨论。上海市城市规划局一位叫做陈坤龙的工程师,为了写好一篇开发浦东的文章,骑着自行车带着儿子在浦东勘察,为了核实数据,又一次次地骑车过江考察。

1986年春,形成了四种方案:西移,向虹桥机场以西扩展;北上,发展江湾与宝钢;南下,发展闵行、金山等地;东进,跨江发展浦东。最终,因为地理位置与资金成本的考虑,“东进”成为共识。

谢国平说,“浦东开发在启动之前,理论研究已经先行一步。这种现象是其他特区不曾有的,而这种民间和政府聚焦于一个地域经济与社会发展,并自觉地进行大量研究的现象,在浦东开发初期过后就不再出现了。”

根据文献电视片《邓小平与上海》和《邓小平年谱》的记录,1990年春节,上海市领导人向邓小平汇报了开发浦东的设想,邓小平说这是好事,可惜迟了五年。

1990年2月13日晚,他在由沪返京的路上,对时任上海市委书记兼市长朱镕基说,“你们搞晚了,但现在搞也快,上海条件比广东好,你们的起点可以高一点。从八十年代到九十年代,我就在鼓动改革开放这件事。胆子要大一点,怕什么。”

1990年2月17日,在人民大会堂福建厅,邓小平郑重嘱托江泽民等新任中央领导,“我已经退下来了,但还有一件事要说一下,那就是上海的浦东开发,你们要多关心。”

落地速度极快。1990年4月18日,时任国务院总理李鹏在上海大众汽车有限公司成立五周年大会上,宣布了中共中央、国务院关于开发开放上海浦东的重大决策:同意上海加快浦东地区开发,在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。

由此,城市发展战略上升为国家战略,上海从中国改革开放的“后卫”变成了“前锋”,浦东的命运彻底改变了。

关于浦东新区的名字,在《邓小平与上海》一书中,李鹏说,“当时全国不少城市都要求成立特区,如果特区太多了那就不‘特’了,那么我们商定,浦东就不叫特区,叫浦东新区。”

西方媒体也在密切关注浦东新区的走向,《时代》周刊报道称,如果这一计划得以实现,浦东这块占地350平方公里、约半个新加坡大小、主要由农田构成的土地,将会变成“社会主义香港”。

值得一提的是,最早看重这块“农地”的不是邓小平,而是孙中山。

1918年,孙中山来到上海,深居简出,专写著述。在《实业计划》一书中,他提出了建设“东方大港”的设想,提出了开发浦东的整套规划,但因为现实因素的阻碍,只停留在了纸面上。2006年,时任国民党荣誉主席的连战在参观上海洋山深水港时说,“没想到中山先生90年前写的这个试验计划,今天由各位化为现实。对此我非常钦佩。”

“废墟”上建城

发展浦东,最核心的问题是过江难。

1980年代末,两岸渡江主要靠摆渡,陆家嘴轮渡线一天就有20万客流量,遇到大雾停航,就有数万人积压在码头。1987年爆发了“陆家嘴轮渡惨案”,因为大雾停航的轮渡在雾散之后,人潮汹涌地向前挤,踩死16人,挤伤近百人。

开发浦东之后,架桥也是第一件事。最早建成的是南浦大桥和杨浦大桥。1993年12月,邓小平走在刚刚建成的杨浦大桥上,兴奋地吟诗,“喜看今日路,胜读百年书。”他分别为南浦大桥和杨浦大桥题名。

上海市城市规划设计研究院顾问张式煜对南方周末记者回忆,建杨浦大桥的时候,因为要进5万吨的船,对高度要求很高,他们测评后跟市领导汇报,一般来说建隧道比桥梁贵,但杨浦大桥工程难,费用和隧道差不多,请领导决定。建隧道的好处是风雨无阻、造桥在雨雪天可能会有影响,“最终领导从政治高度考虑选择了造桥,因为桥是地标式建筑,有宣传作用”。

其实从民国开始,上海市政府会议上就一直在讨论解决渡江难的问题,都因为财政紧张作罢,没有钱就没有桥。那么浦东开发以后,钱从哪里来呢?

根据谢国平梳理,1992年,浦东新区管委会副主任李佳能曾答复台湾“海基会”访问团,浦东开发的资金来源有5个方面:第一,中央拨款、贷款;第二,世界银行等国际财团贷款;第三,地方拨款、贷款;第四,发行浦东新区的债券、股票等有价证券;第五,引进外资。以上资金来源比例各为1/5,总共500亿人民币。

但事后看,这个数字远远不够,浦东第一轮十大基础设施总投资250亿,第二轮总投资近千亿。即便到了1995年,浦东新区地方财政收入也仅有23.47亿元,按照当时每平方公里开发成本6亿-9亿元来看,这点钱只能开发几平方公里。

这时,年轻的浦东开发办副主任黄奇帆提出了一个“点石成金”的办法:

先由市财政局按土地出让价格开出支票给浦东的陆家嘴、金桥、外高桥三家开发公司,作为政府对企业的资本投入并由工商局验证;开发公司再将支票背书付给市土地局,并签订土地使用权的出让合同并经工商局验证;市土地局出让土地使用权后,从开发公司所得到的背书支票再全部上缴市财政局,市财政局将土地收入的千分之四归中央,上缴给国家财政。

在整个流程中,其实除了千分之四的资金以外,没有真金白银的流通,支票转了一圈又回到了市财政局手中,但土地批租转移到了三家开发公司手里,跟随浦东地价的上涨,他们得到了丰厚的资金。这叫做“财政资金空转,土地批租实转”。

截至2001年土地空转制度基本结束时,浦东共计空转出让了土地88.6平方公里,占同期土地出让总面积的80%左右,政府投入61亿元撬动了700亿元资金。

后来黄奇帆到重庆任市长,回忆了这个做法,说在重庆工作也借鉴了浦东这一经验。他说这样做的好处是,这个开发是绝对的市场化,但又是绝对的政府导向,是政府的平台,但政府不举债。

有了钱,浦东开发如火如荼地做了起来。在五百多平方公里土地上,同时开工建设的工地最多时有3000个以上,随处可见吊车高耸,施工车辆穿梭往来,搅拌机轰鸣,满地泥浆,尘土飞扬。

在时任浦东新区管委会主任赵启正的《浦东奇迹》一书中,他写道,1997年5月,联合国秘书长科菲·安南访问浦东时,看到到处是吊车,他说,“终于理解为什么有人说上海市的市鸟是‘仙鹤’了(英语Crane有两个含义,鹤和吊车)。”赵启正回忆,同一时期浦东地区每昼夜消耗建筑材料10万吨。

陆家嘴是浦东开发的重点。熊月之告诉南方周末记者,这里曾是江南大家陆氏家族的住所,陆深是上海县历史上第一位通过科举考试获得高位的人,他在浦西浦东都有房产,在陆家嘴建了当时闻名遐迩的“后乐园”。

浦东开发后,这里变成了中国唯一一个以金融贸易区命名的地方。1991年朱镕基访问法国,法国专家对陆家嘴深感兴趣,提供给上海200万法郎的政府贷款用于陆家嘴设计。在向全球招标以后,陆家嘴规划经过2年、17轮修改定稿,如今这里高楼林立,已经成了上海市的地标。

金融、服务业是拉动浦东发展的最强动力。1990年,上海证券交易所在浦江饭店内鸣锣,这里曾是中国乃至远东地区最豪华的酒店,出现了中国第一只电灯和第一部电话。

1995年12月20日,日本八佰伴、香港八佰伴和上海第一百货合资的上海第一八佰伴在浦东开张,107万顾客顶着凛冽寒风,潮水般涌入商场。这个数字,也被载入了吉尼斯世界纪录。它打破了中国商业中资经营一统天下的局面。

浦东开发的头三年,经济总量年均增长21%,从60亿元人民币涨到164亿元,证明着新城的成功。

回顾过去,张式煜认为快速建设也留下了遗憾,比如世纪大道的设计,作为新的景观带,也是主干道,它以斜插进正方形路网的方式建成,使得从前的十字路口,都变成了“六车路口”,很多车到那里以后就失去了方向感,建房子也同样尴尬,使得附近楼盘不得不规划为三角形。

自贸区试验

中央给的政策,被认为是浦东能够发展起来的重要原因之一。

根据《中国传奇:浦东开发史》一书的梳理,从政策来说,浦东开发经历了三个阶段。1990年,以财政和税收优惠为主;1992年以后,中央给上海扩大了5类项目的审批权和5个方面的资金筹措权;1995年以后,允许浦东新区在服务贸易等方面先行对外开放。简单来说,就是优惠、放权、对外开放三个步骤,其中对外开放的影响最为深远。

直到2013年自贸区设立,浦东成了另一个试验田。

2013年10月1日,在浦东新区基隆路9号大楼、外墙镶有“中国(上海)自由贸易试验区”中英文字样的金色铭牌前,人们争相留念。自此,浦东可以在28平方公里的土地上进行自贸区试验。

当年3月,李克强出任国务院总理之后,首站调研就是上海,其中一项重要的内容就是给上海建立自贸区予以积极信号。此前,上海自贸区方案已经提交国务院大半年,没有回音。在李克强上海之行后,上海迅速二度递交方案,7月3日,国务院批准自贸区落户上海浦东。

自贸区出台后,很多地方觉得这是新一轮的圈地,圈地以后还有优惠政策,然后用政策红利推动地方发展。一时间自贸区申请蜂拥而起。

据南方周末记者统计,在2014年的全国“两会”上,除港澳台外,全国有多达21个省市表达了申请自贸区的愿望,就是全国2/3的地区都要申请自贸区。

但据上海自贸区总体方案设计参与者王新奎回忆,上海自贸试验区获批消息传出后,一些人来问试验区是怎么回事,当得知这主要是制度创新,而不是政策优惠时,就失望地走开了。“二十多年以来,大家对优惠政策、特殊政策为导向的特殊监管区已经习惯了,但特殊政策、优惠政策再搞下去,确实是效果越来越差,互相抢投资,到最后什么效益都没有。”

不享受优惠政策,那么自贸区的亮点是什么?

最受关注的是“负面清单”,对官员意味着“法无授权不可为”,对企业意味着“法无禁止即可为”。负面清单引入后,80%以上的行业不再需要层层审批,外商投资的一般项目最快4天可以拿到营业执照、机构代码等。

2015年10月,商务部新闻发布会上,新闻发言人沈丹阳总结了上海自贸区两年来的主要成果:以“负面清单”管理为核心的外商投资管理制度基本建立;以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行;以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新有序推进;以政府职能转变为核心的事中事后监管制度初步形成。

在此六个月前,中国(上海)自由贸易试验区扩区,已将从前的28.78平方公里变为120.72平方公里,纳入陆家嘴、金桥、张江三个片区。这三个地方的GDP占浦东新区的80%。

对此,在2015年7月南方周末记者专访时任上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟时,他说,扩区是因为在原来28.78平方公里的铁丝网里,很多先行先试的政策没处放,一些制造业、现代服务业、金融业的开放举措都没法做。

“原来我们还设想希望能够争取扩区扩到浦东的全境,”他说,“后来在中央的决定下,还是想把全国四个自贸区都固定在120平方公里左右。我们就选择了现在这四个片区。”

2017年3月,国务院印发了被称为“上海自贸区3.0版”的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》,明确了98项重点改革任务。

至2017年底,上海已全部推开这些改革任务,超过76%已基本完成,例如在浦东新区,企业办事“一网通办”已实现327项涉企事项全覆盖,其中“不见面审批”173项,“只跑一次”154项,实际办理时间压缩85%。

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网络编辑: 小碧 责任编辑: 顾策

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