还权、还账：三中全会定调农村新政

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■ 备受关注的土地制度改革并没有涉及产权改革或是变通的产权改革，而是要从制度上打破政府的征地垄断权

■ 政府将终结过去财政支农收入占整个财政收入比例不断缩小、农村储蓄资金倒流城市的模式，从制度上确保财政资金、金融资金向农村倾斜，以促进城乡经济社会发展一体化

“新土改”：意外的落差
部分专家学者和媒体对地权改革的预期与实际结果有这么大的落差，实属意料之外

当第一次看到十七届三中全会公报的时候，一位坚决反对土地私有化的“三农”学者简直不敢相信自己的眼睛。

他又看了一遍。

是的，会前乃至开会期间仍被媒体热议的“新土改”并未在公报中出现。甚至，公报中只有一处提及土地政策，还是强调“稳定”，其表述是“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度”。

国务院发展研究中心农村部副部长徐小青，也是决议起草人之一，在会议结束后表示，三中全会之后的全国土地政策将大致维持现有格局。他还指出，之前外界舆论对土地政策方面的突破“过于关注”。

确实，此前对土地产权改革或变通的土地产权改革就要破壳而出的舆论是如此密集，以至于一些反对人士甚至认为连表示反对也没用了。用京城一位著名的“三农”学者的话说，“木已成舟”。

“这真是一个大大的落差。”上述学者说。

他随即给朋友们发了封邮件，“又看了一下全会公报，中央在土地问题上还是慎重的。之前某些人试图通过大量的私有化发言来制造舆论，是不成功的。”

事实上，胡锦涛总书记9月30日视察小岗村时的一番讲话，早已经为三中全会土地制度定了基调。

当时他说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

不少人从土地承包经营权“以多种形式流转”这句话中，感觉到了土地财产权乃至产权变动的迹象，并期待政策能在允许农地抵押、买卖和继承上有所突破，即进行新的土地制度改革。这种解读成为言论热点。

也有人认为这只不过是重申了一些老话。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石”，这句话在1998年十五届三中全会决议中就已经出现。当时后面还写了一句话，“任何时候不能动摇，必须长期稳定，并且不断地完善发展”。其中“不能动摇”和胡锦涛这次也是第一次提到的“永久不变”意思相当，都是强调稳定。至于鼓励土地流转，这个政策已经实行了15年了。

部分专家学者和媒体对地权改革的预期与实际结果有这么大的落差，实属意料之外。可见现在对于农村改革，特别是土地改革如何推进，各方的分歧很大，博弈激烈。

土地改革亮点：打破政府征地垄断权
《决定》对征地制度改革的核心内容之一就是缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要。而经国家批准的经营性建设项目，则可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者谈判

尽管各方解决方案不同，但要解决的问题是相同的：近几年来，农民上访反映最多的就是因征地而导致的权益受损。

有消息称，国土资源部每年要处理十几万起土地上访事件。据农业部前政策研究室主任、政策体改法规司司长郭书田的观察，这些上访事件中群体性事件大大增加，规模也越来越大，甚至出现了建国后从未有过的上万人的群体性事件，这也说明了侵犯农民土地权益的规模也越来越大。

学者摆上桌面的是3种解决思路。一是国家所有，农民永佃；二是集体所有，农民永佃；三是土地私有。

在郭书田看来，如果不改变政府在征地卖地中的权力格局，单靠改变土地所有权是不能从根本上解决问题的。

中国目前的征地制度，赋予了政府垄断土地一级市场 （垄断征地权力），同时又经营二级市场（把从农民手中低价征来的土地高价卖给开发商）的权力，即所谓的既当裁判又当运动员，而且这种权力还得到了法律的认可（土地管理法实际上扩大了国家征地的范围，从宪法规定的公益性用地扩大到经营性用地）。

征地制度改革，恰恰是本届三中全会关于土地管理制度的着力点之一。

农村工作领导小组办公室主任陈锡文在会前对媒体表示，十七届三中全会《决定》对征地制度改革的核心内容之一就是缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要。而经国家批准的经营性建设项目，则可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者谈判。

后者，实际上是打破了政府的征地垄断权。