屯海策——借鉴西汉屯田实现中国完整海权

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“屯海”强调经济和军事相互襄助，强调对岛屿的精心守护和经营，对沿海地区发展激励与支持，使中国有无可置疑的实力为自身发展提供海洋安全保障

借鉴西汉屯田实现中国完整海权　图/向春

中国的海洋时代正来临

海洋对中国的重要性日益彰显。作为能源和资源的载体，它对解决高速发展的瓶颈相当重要。2008年，全国海洋生产总值29662亿元，占国内生产总值的9.87%，而1979年，这一数字才不过64亿元。

中国的海洋安全形势也始终处于紧张状态。自北到南，与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、越南、印尼8个邻国都存在海域划界问题。需要划定 的海上边界总长约7000多千米，与个别国家在40多个岛屿的主权归属问题上存在争议，越南、菲律宾等国侵占我国断续国界线内面积将近40万平方米，再加 之纯属内政的台湾问题悬而未决以及英、美、俄、澳、印等国对南海海域的“关注”，可以说，中国国际层面的安全话题，都是围绕海洋展开。

海洋战略的成败，决定着中国能否从武力和霸权主导的国际秩序中“成功突围”。身处第一岛链和第二岛链包围的中国，如何化解周边海域的紧张形势？受马 汉的主流海权概念影响，多数人都把争议性海权等同于全部海权，把海上军事武装力量的发展看作实现海权的主要策略，导致对附带主权含义的海权问题，除了武力 解决外似乎没有其他途径可供选择。

西汉屯田实现完整陆权的启示

除非有能力控制战争的规模和结果，否则，鉴于其试错成本过高，战争通常是无奈的最后选择。《联合国海洋法公约》实施后，各国正努力超越对单纯军事强 力的崇拜，强调在海洋上的和平竞争，让那些能更好开发利用海洋的国家或地区获得更多的海洋收益。这意味着，政府必须提供更到位的海洋公共政策和服务，提高 开发利用海洋的技术与效率。在海防、法律法规的出台、国家监管，在海洋产业、海洋科技发展方面，中国都还有巨大提升空间。

中国面临的海权问题，是怎样在现代海权条件下既能保证国家的海洋安全——不轻言但足以应付各种战事，又能最大程度地开发和利用好海洋——尽可能从海洋获取更多的收益，从而迎来海洋事业的飞跃发展。

西汉初期的屯田实践的启示值得梳理。

和今天中国海权面临的情形相仿，当时的西汉要实现完整意义的陆权，支撑力量一度远远不够：首先，部队的机动作战能力不如骑射为生的匈奴，解决争端和 威胁的军力相对弱于周边敌对势力，虽有能力保卫中原，却无法有效应对异族的骚扰、侵袭和破坏；其次，农业技术还要进一步提高，对农业在边疆的推广没经验， 在对边疆地区开发能力心中无数的情况下，西汉政权无法对边疆进行有效控制。再次，战略要地为对手掌握，在战略进攻、防御和贸易诸事项上都很被动。

可是，通过以军屯和“徙民实边”为主的屯田，早期的西汉成功解决了兵员补充、粮草供给、纾解国家财政压力、正面作战配合的问题，并在这一过程中发展 出一支强大的机动作战部队；另外，亦探索出成熟的边疆开发模式，推动了边疆的农业生产，促进了边疆的贸易繁荣和民族交流，稳固了边界。中国内陆边疆的形 成、华夏族群的边缘延伸，始自西汉的屯田可以说是重要推动力。

西汉陆权和今日中国海权的相似性，使得昔时适用屯田的逻辑，应该也适用现在的中国海疆，我们可称之为“屯海”。

在社会分工越来越细的今天，“屯海”和“屯田”自然会有诸多不同，军事专业化背景下让军人从事生产已不再现实，现代战争条件下对军事行动的替代作用 也会大打折扣。纵如此，经济和军事相互襄助的基本思路却可以继续沿用，例如，中国发展海洋军事力量的兵员可主要从适格的屯海者及其家属中选拔；海军战士退 役后可以加入到屯海者的行列；一些荒僻海岛或者远航途中的屯海者可以有一定的武装能力；发展和海洋邻国的双边贸易；推动边境的发展等，都是屯田中的智慧。

相对屯田，“屯海”更强调对经济发展的贡献，包括对岛屿的精心守护和经营，也包括对沿海地区发展激励与支持，其落脚点在于，经由屯海者们的勤劳工 作，增强中国从海上获取财富的能力，让海洋经济成为中国经济未来发展的主要力量之一，且能够维持中国经济的快速增长，使中国有无可置疑的实力为自身发展提 供“海洋安全保障”。

制定海洋法

这一战略，必然以国家充分认识到海洋的重要性并愿意严密规划、有力组织为前提。对中国海洋事业发展战略的承认，以及中国海洋事业沿着该战略确定目标的有效实施，将是屯海策议的题中应有之义。

屯海首先要求在中央层面出台统一的海洋发展战略，并配备统一的海洋发展战略执行组织。建议在宪法序言中把“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部 分。完成祖国的统一大业是包括台湾人民在内的全中国人民的神圣职责”。改为：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。中国的领土包括了主权所主张的陆 地和海域。完成祖国的统一大业、实现中国的全部主权是包括台湾人民在内的全中国人民的神圣职责。”在宪法总纲中增设“海洋事业”，写明“国家积极支持和保 证各项海洋事业的发展，促进对海洋资源的开发和利用”。

为消除海洋法律体系混乱的局面，建议成立由全国人大常委会牵头组织的海洋法立法委员会，把和海洋事业相关的法律、法规、规章合并为作为基本法的海洋法。

成立总理领衔的海洋事业委员会

海洋事业涉及国防、科技、环保、海事、海洋执法等诸多领域，同时沿海地区还涉及多个地方，建议成立海洋事业委员会，由总理或副总理主持，把所有涉海 机构与部门、涉海省级地方的负责人全部纳入这一委员会，以保证海洋事业的统一展开。同时，还应建立强势的海洋事业委员会发展局和海洋事业委员会管理局，前 者负责海洋事业发展的分阶段规划和规划实施，包括海洋产业布局、科技支持、人才培养、军地衔接等；后者负责海洋事业的行政管理和各项海洋执法，为海洋事业 各领域的企业、个人提供统一的海洋事业服务，防止不同部门在分条块管理中“顶牛”现象的发生，以及不同部门、地方职责不清对海洋事业发展带来的消极影响。

民间力量应在屯海战略中占主力

就屯海的具体实施而言，“平战结合、军地结合、国管民营”应是屯海的基本原则。屯田已经把“平战结合、军地结合”的特点表现得淋漓尽致。之所以把“ 国管民营”作为一个原则，主要是考虑到国有企业发展若干年后表现出来的种种不足。曾经担负国家政策责任的国有企业，在法律上产权归属似乎很明确，可是，当 把这种看似明确的产权引至市场，因为委托代理、配套市场机制缺位和法律完善等问题，却无法实现真正意义上的产权流转。国家拥有大量的国有经济实体，既不能 实现到位的监管，也与政府提供公共服务的基本定位格格不入。

屡屡与中国发生海权抵牾的日本、马来西亚等国，在实践中也已身体力行了“国管民营”：或是引进技术、引进外资进行合作强采争议海域、岛屿油田、气 田，或是在争议海域、岛屿附近建电厂、建渔场，或是通过民间组织在争议岛屿组织旅游、实施建筑项目，而政府只是提供政策支持、安全保证等公共物品。

所以，在屯海实践中，政府一定要以提供公共服务为主，只控制若干对国防、国计民生至关重要的关键行业的大企业，绝大多数经营性企业由民间资本控制，政府通过政策、法律促使这些企业服从和服务于国家既定的战略目标。

屯海的七大具体策略

1.民屯为主，军屯为辅。

民屯主体分四种：一是个人或小型企业，即个体户渔民或者他们的各种形式的联合体，主要以打鱼为主；一是有一定经济实力的私营企业，既可以进行渔业捕 捞、海洋勘探、石油开采，也可进行岛屿经营，还可以进行海洋旅游开发；一种是国家所有的规模企业；另外就是外国或外资企业。这些屯海者既可各自独立，也可 以根据自愿互相合作。政府要做的是，划定海域，根据海域情况、各屯海主体经营业务的不同，给定不同的政策，把相关海洋资源交付其开发和使用，并收取不同租 金和税金。

虽然“民屯”为主，有时必要的“军屯”也可作为特殊情形出现。对于那些主权归我、敌对国家蛮横占领的岛屿和海域，应该驻扎一定数量部队或进行长期固 定巡防，适当可穿插一定的生产自给活动。不过，现代军屯更主要是为了显示主权。可以考虑在军队专门保护下，由非军事力量来开发、利用这些岛屿和海域，对军 队提供的专门保护，被保护的开发单位和个人，可以结合被开发岛屿与海域的开发前景和军队的实际情况，考虑给予军队专门的补贴。严格来讲，这属于定点的国防 服务，虽名曰“军屯”，却是“军屯”“民屯”的结合。

2．充分发挥退伍军人作用。

为人尽其才，专长专用，把每年转业退伍的海军官兵全部安置到沿海地区。通过政府补贴、税费减免、集中再教育的方式鼓励各沿海地方和企业、各屯海单位为海军官兵提供相应职位，保证尽可能不影响正常生产的情况下与战时环境衔接。

为提高沿海民众军事和身体素质，还可以动员其他军中的退役官兵也到沿海工作，由当地政府、企业根据每个人不同的情况安排不同的岗位。工作时间爱岗敬 业，业余时间致力于组织和参加民间的军事训练。不仅让沿海地区始终拥有一支强大的民兵队伍，还让沿海地区的适龄人群都能拥有健康的体魄和一定的军事技能， 以备不时之需。

军人有能吃苦耐劳，团结自律的优点，只要政府或者企业组织他们接受一定业务技能培训，很快就可以适应指定工作，应该能够让各用人单位欢迎。

3．打造沿海经济带。

沿海和内地相比较体现出来的优势，已经用不着徙民实边式的“徙民实海”了。现在需要的是，利用企业、个人集聚沿海的愿望和自我选择，把我国的五十多个深水港建成人口集中、经济发达的沿海城市。使沿海城市对企业、个人更有吸引力。

4．千方百计开发海岛。

在我国500平方米以上的6961个海岛（不包括台湾岛、香港、澳门诸岛）中，有居民海岛433个，无居民海岛6528个。政府应该让利于民，用各 种政治（提供参政议政机会、保证安全救助、简化行政审批程序）、经济（税费优惠、贷款优惠、经营扶持）的方式，在开发者遵守约定、接受监管的前提下，鼓励 社会资本积极介入，群策群力，从各个岛屿的具体实际出发，按照最合适、能产生最大效益的方式进行开发。

对已经初见经济社会效益，或者进行较少投资就可以取得显著经济社会效益的海岛，可采取社会竞标的方式，选取最优的投资者。这些投资者应该主要是国内外的大公司，他们有能力使这些岛屿根据比较优势原则得到最好开发。

对偏远岛屿，可以在一定时期后将使用权收归国家的前提下免征一切费用。如碰到对开发海岛特别有经验、有信心且具备一整套详细规划的特殊开发者，还可以提供资金上的支持。

至于那些具有军事功能的海岛，可考虑由军队后勤部门组织开发或者军队成立专门部门组织海军退役官兵开发。这样，既符合军队的安全需要，还可以照顾其经济社会价值。

5.适当扶持个别海洋事业。

针对一些特殊的海洋事业或关键的行业、事项、个人，应适当在资金和政策上倾斜。对那些愿意到偏僻海疆捕捞的渔民，可以帮助其改造加固捕捞渔船和更新 捕捞器具，甚至为其添置和出租相关设备，让其以劳动成果换取政府的关照；对科技含量高、前景好、效益好的海洋产业和海洋相关产业的创业项目、科技项目，设 立有关的创业园区、科技园区集中孵育扶持；对高精尖人才，可在待遇方面略高于甚至远高于情况相仿的陆地同行。

6.积极与争议海域的利益相关国家展开合作而不是增加对抗。

总的原则是，多交朋友，少树敌人。要尽最大努力，通过贸易和中国市场的吸引力，最大可能地把海权诉求上的对立方转变到和自己一致的立场上来。与各争 议国能协商解决就不靠威慑方式解决，能和平解决就不靠武力解决；与美、俄等大国，则要让其看到，发挥中国的地区大国作用，维护地区稳定，才是其真正利益所 在。对我方承认有关国家拥有主权，但我方开发与利用更有优势的海域、岛屿，可与其商讨，由我方租借使用。这主要针对那些拥有海底石油、天然气和海洋渔业资 源，却不具备相应利用和开发能力的国家。

7．在重要交通要隘所在地开展屯海，为贸易通道安全提供保障。

同西汉在海外屯田为丝绸之路提供安全保障一样，现在也可以在本国远洋船只经常停靠、经过的国家或地区，在开展双方贸易的基础上，通过租借、合作的方 式，在其海域、岛屿、沿海地区开展一些屯海性质的海洋利用和开发活动。能带来丰厚的收益固然好，如果不能，也不必耿耿于怀，为频繁途经此地的中国船队或与 中国进行远洋贸易的船队安全提供帮助，才是其主要目的。

（作者为山东大学经济学博士）