山西煤矿整合当重归自由市场

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政府不可作为交易一方直接参与兼并重组，更不可参与兼并重组中的利益分配

山西煤矿兼并重组已经成为中国矿产资源整合的焦点，目前已进入关键期。据报道，山西省国土资源厅近日下达军令状，“11月底，各市国土部门必须完成80%的换证资料上报任务，没有正当理由不能如期完成任务者，一把手辞职。”

行政主导的兼并重组的合法性、合理性受到很多质疑。这次事件触及中国经济、政治、法律制度的最深层矛盾，中国最基本的法律制度和法治秩序能否得到遵守？政府在经济活动中的权利、义务、责任及三者之间界限在哪里？公民及企业的合法权益能否得到基本的保障和维护？

兼并重组：不是出让或强制征收

矿业权是矿业权人向国土资源部门缴纳资源价款及各种税费后，对相关矿产资源占有、使用、收益及处分的民事财产权利。

山西煤矿兼并重组的实质，是对煤矿矿业权的处置和利益的再分配，是二级市场的矿业权转让，国土资源部门不得擅自撤销或变更已经生效的矿业权许可证，更无权强制矿业权人转让。

即使矿业权人同意转让，也必须严格履行矿业权转让程序。在山西煤矿兼并重组中，拟被整合的煤矿企业大都是山西2006年进行矿业权产权改革引进的浙江、福建等民间资本，这些企业向山西省国土资源管理部门缴纳了矿业权价款及其他各种税费，办理了采矿许可证等各种证件，他们的矿业权、经营权等应依法予以保护。山西确定的矿业权价款标准不及市场评估价格的一半，政府定价这种方式本身及定价的不合理性，引发了社会各界人士的非议，也遭到很多被整合企业的抵制。

政府应避免混淆双重身份

政府在煤矿兼并重组中有双重身份，一是煤矿企业监督管理的行政机关，一是国有煤矿企业的股东。

作为国有煤矿企业的股东，政府出台规定对参与兼并重组的主体进行资格审查，以及对矿业权交易指导价款的设置，对国有煤炭企业有一定约束力。但这种规定无权对民营煤矿企业形成法律约束力，因为其明显违反了宪法、物权法等上位法的规定，依法应由有权机关予以改变或者撤销。

兼并重组的实质是矿业权转让，而不是政府对矿业权的出让，也不是政府对矿业权的强制征收。在矿业权出让中，政府有权审查和确定矿业权申请人，确定矿业权价款并最终颁发矿业权许可证；政府也有权对矿业权进行强制征收，前提是基于公共利益的需要并给矿业权人合理补偿。但在矿业权转让中，根本不存在所谓的“资源采矿权价款”问题（“出让”中才有），不存在采矿权的补偿问题（“强制征收”中才有），也不存在政府对矿业权人赔偿问题，而只涉及到矿业权转让中的市场定价问题。

矿业权转让价款的评估，与政府出让矿业权时的矿业权价款无关，也与政府强制征收矿业权补偿标准无关，只需根据矿区范围内的煤炭储量、开采条件、市场条件以及矿业权的有效期限等来进行即可。政府无权指定矿业权转让的价款，更无权作为兼并重组交易的一方享有矿业权转让价款的收益。

主导者应回归裁判角色

我们建议，山西省政府可调整兼并重组政策如下：

1．可维持兼并重组整合标准和目标不变（年产90万吨以下的单口矿井以及规模在年产300万吨），但不要强制在此标准以下的煤矿企业进行矿业权转让，更不可对拒绝接受整合的矿业权人，动辄采用吊销矿业权、责令关闭矿山、勒令停产整顿、不予办理矿业权年检。如果达不到此规模标准的煤矿企业的矿业权到期，可不予批准其矿业权的续期。

2．可以对国有煤炭企业参与兼并重组设置交易原则，对国有煤矿企业主体进行资格审查，对国有企业在兼并重组中的交易方式、价款及其他内容进行审批。

3．撤销政策文件中指定兼并重组主体、矿业权转让价款等内容，允许和鼓励民营矿业权人进行自由的兼并重组，依法确定交易主体、交易价款、交易模式及其他交易条件，让兼并重组行为回归自由市场。

4．政府对自己的角色定位清楚，依法居间协调兼并重组中各个环节的各种问题和矛盾，而不可作为兼并重组交易一方直接参与兼并重组，更不可参与兼并重组中的利益分配。

（作者为北京市大成律师事务所律师）