海南：争夺海岸线

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在这波海南地产热潮中，有人担心优质的海岸线资源将被地产商瓜分，如果这样，公共资源将因此沦为少数人的私家海滩。海南在过去错过了立法保护海岸带的数次良机，现在则面临着覆水难收的局面。海南这个国际旅游岛，未来让游客看的是房子还是海滩？

三亚未被开发的海岸线资源已越来越稀少　图/CFP

海口备受争议的万绿园北面人工岛填造工程。 　图/黄金萍

最后的海岸线

面对这些“金主”，政府有决心通过行政手段来控制最后的开发用地吗？“

文昌和海口之间、铜鼓岭以北至铺前湾长约70公里的海岸线，是海南最后的优质沙滩海岸线，如果再不对其采取保护措施，限制开发商活动，海南将失去最后一片热带海岸原生态净土。”

这是致公党海南省委在1月27日召开的政协海南省五届三次会议上提起的一份报告中的话。这份名为《关于保护我省滨海莽原带的建议》的报告，由海南省建设项目规划院原高级工程师林鸿民执笔。

林鸿民曾经在2000年和一位瑞典专家一同考察过海南岛绝大部分海岸线。那一年，世界旅游组织应邀来为海南省作旅游总体规划，林鸿民作为中方专家编在了海洋旅游组。

他可以掰着指头数出，从南向北，三亚的三亚湾、大小东海、亚龙湾、海棠湾，再到陵水的土福湾、南湾半岛、清水湾、日月湾、香水湾，万宁的杨梅湾、石梅湾，再到琼海的博鳌水城，文昌的冯家湾、高隆湾、椰林湾、火箭发射基地……而今东海岸三百多公里优质海岸线都已基本被开发商圈地完毕。而海南的西海岸虽也有少量沙滩岸线，但更多的是岩石，而且干燥、缺水，植被相对少，有些地方甚至还呈热带沙漠景观。

尽管在世界旅游组织专家编制的《海南旅游发展总体规划》中，将文昌铜鼓岭以北至铺前海岸列为滨海莽原带，提出在沿海莽原带内禁止旅游开发，只可在海滩或海防林带里徒步旅游。但这一波如火如荼的旅游地产开发热，让已经退休的林鸿民，禁不住担心这最后的优质海岸线也难逃噩运。

2月3日，林鸿民应邀参加《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（草案）》内部征求意见会，他再次呼吁，一定要保留一段海岸线作为限制开发区。

不过，这次会议主要是让大家对《规划》的文本发表意见。这份原本应于1月25日公布、不知何故拖延至今的文件，极有可能作为国际旅游岛建设的新政于3月份公布，此次与会人员讨论较多的还是房地产问题。

此次《规划》透露了要抬高门槛，发展高端旅游和地产的信息。如果说海南岛要面向全国市场，再多的地产也难以满足。要从供地上控制居住型地产，多做酒店，特别是超星级酒店。这与此前海南省相关部门的思路，别无二致——

早在去年12月上旬，海南省住房和城乡建设厅就组织有关专家，对《海南省房地产业发展战略与中长期规划（2008－2020）》进行评审。规划提出，加强海岸线资源的管理，确保海岸线资源不会被一次性贱卖。

今年1月22日，海南省国土环境资源厅发布《关于充分发挥土地调控作用促进房地产业平稳健康发展的通知》，再次明确表示，“沿海一线海景和具有特色优势资源的土地应优先安排作为高端度假休闲旅游项目用地。”

但这两份文件的尴尬在于，“一次性贱卖”对应的是圈地完毕的既成事实，而“优先”并不等于禁止。相对于资金回笼压力更大的高端度假休闲项目，地产商显然更乐于开发住宅项目，面对这些“金主”，政府有决心通过行政手段来控制最后的开发用地吗？

脆弱的海岸线

海口白沙门，由于海岸线侵蚀，过去游泳买票存衣服淋浴的位置，现在都陷落到海里看不到了。

海南地产业短时间内的突飞猛进，除了使属于公众的优质海岸线变得越来越少，还给海南生态带来了负面影响。

不少开发商为了方便，把海防林砍掉，沙坝推掉，破坏原来的地貌，补种的多数不再是海防林，而是观赏性树种。“硬伤啊！”林鸿民表示，如果设计不好，会造成海岸带变化，甚至造成生态灾害。

海防林在海洋和陆地之间的位置，大致可以描述为海水-沙滩-沙坝-海防林-土地。东南亚等热带海岛比较少台风，而海南却是热带台风密集区。海防林可以把海岸线“锁住”，是保护海岛免受台风袭击的“第一道绿色天然屏障”。历史上的围海造田、房地产开发、采矿养虾曾对海南的海防林造成灾难性破坏，尽管2009年底海南省1528公里海岸线上的基干林带已实现基本合拢，但新种下的还是幼林，防护功能大打折扣。而目前开发最热闹的东海岸，因为直接面向太平洋，海防林作用最为重要，但是在沙滩流连忘返的人们，是否留意到附近还有海防林的存在？房地产开发早已经让这些海岸和土地远离“林地”属性，跟海防林没有太多关系了。

可以看到的后果，最典型的算是文昌东郊椰林，海岸线侵蚀造成海岸线后溯300－400米，现在人们看到在海水中的刻有“椰林湾”三个字的柱子，原来是在陆地上。海口白沙门，由于海岸线侵蚀，过去游泳买票存衣服淋浴的位置，现在都陷落到海里看不到了。

林鸿民觉得，开发商可以适当梳理一下防护林，用一些掩映小路、小桥、石头间隔通向海边，但是没有人这么做，更多的游客也喜欢直接通向沙滩。

不仅是林如此担心，海南大学教授杨小波也已经连续两次在政协海南省会议上提出退缩线建议。退缩线是指自海岸线向陆地一定距离后的平行线（或曲线），在两条线范围内禁止开发利用。设置退缩线的目的是防止或减轻海岸线的侵蚀和破坏、保护海岸生态功能、保护海岸景观、保护海岸的公共通道。

退缩线控制的区域不允许任何侵占式开发（如建筑物和农业等），而且要求沿海退缩线地带由沿海岸线延伸的保护性植被带构成，有可能是红树林，有可能是木麻黄或其它多种树种构成的景观林带。

省委统战部曾经组织无党派人士去雅居乐和海棠湾这些地产项目调研。律师王向和就在其中。他在调研中发现，开发商占的是海岸带中的黄金宝地，99％的开发商都集中在海岸线上，而且往往把地产开发和海岸线结合在一起，把海滩想当然地据为己有。

“如果有海岸带概念，不仅房地产不能这样开发，地也不能这样转让。”王向和对南方周末记者说，开发商买的是土地开发权，而不是海滩、海域开发权，现在他们把会所建在沙滩上，只有会员才能进。可沙滩是公共资源啊。

最难啃的一块立法骨头

当时海洋厅着手的第一个法规计划就是海岸带，后来才知道选错突破口了，海岸带是一块最难啃的立法骨头。

在这波地产热潮开始之前，海南本有机会通过海岸带立法阻止优质海岸线的流失。但这项立法被数次提起，又数次夭折。

1988年海南建省，王向和在海南省政府法制局法规一处工作，参与了海岸带管理条例的制定。次年，海岸带管理条例和公司法、环保法等一起被列入海南省立法计划，当年其他法案都完成，唯独海岸带管理条例未决。1996年，王向和下海开自己的律师事务所，海岸带立法至今没有着落。

在王向和印象中，当时的海洋厅牵头，国土厅、交通厅、环保厅、水利厅、林业厅参与，一共开了六七次协调会，每个部门都在强调自己的管理权，争论不休。王向和至今还记得当时某一部门代表的一句话，“我们是上管天下管地中间管空气”。

尽管草案都出了六七稿，最后却都不了了之。“如果当时能通过，现在的国际旅游岛建设绝对受益。”王向和说。

有人认为海岸带立法阻碍房地产开发，王向和不这么认为。相反，以牺牲资源和公共利益为前提的房地产开发，没有管束的开发，从长远看对地产是很不利的。这走了先开发先破坏先污染再治理的老路。

王向和说，越是宝贵资源，越是不能轻易破坏。恢复海岸带立法，尤其是在建设国际旅游岛时候，非常有必要。海岸带保护，不是海南不需要，也不是这个概念不先进，也不是不迫切，而是没有一个得力的人通过一个得力的渠道让得力的人看到。

海南省海洋与渔业厅环保处处长陈刚对此事也颇为感慨，当时海洋厅着手的第一个法规计划就是海岸带，后来才知道选错突破口了，海岸带是一块最难啃的立法骨头。海岸带上工业项目是最多的，城镇、人口密集度大。人和自然、开发和保护、部门之间矛盾也最多。难点不在技术而在协调。

现在，海南省有关海域使用、珊瑚礁保护、海洋环境保护等地方性法规都已经通过。海岸带保护却还没有音信。国家也还没有对海岸带立法，中国除江苏省已颁布实施了《海岸带管理暂行规定》，其它省、市都还付之阙如。

不过，1月6日，海口市政府召集相关部门和专家们开了一整天的海岸带立法讨论会。陈刚也是应邀出席的专家之一，据说，海南省准备以海口为突破点，进行尝试。