徽州：县乡财政绝地重构 一招破解“三农”困局

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分税制后，特别是取消农业税后，如何破解中国广大农业乡镇乃至村的财务困境，成为破解“三农”困境的难点与关键。

黄山市徽州区自2004年以来实施的“异地办厂，原地纳税”的改革，大大加强了农业乡镇的财政实力。而更令人惊讶的是，就此一招，当地曾经看似无解的“三农”困局满盘皆活。

徽州文化古镇呈坎镇。徽州因毗邻江浙，承接了江浙一带的产业转移，而“异地办厂，本地纳税”的改革给当地农村带来了活力。　图/CFP

村集体有钱了

村里有钱去修路，这是5年前想也不敢想的。

2月初的细雨，让黄山南麓一片云遮雾绕。正在开呈坎镇两会的杨干村支部书记胡继高，却兴致很高。

胡继高给代表和镇领导们汇报了自己新年的两大打算：一是花40万元修自然村之间的水泥路；二是走出去到上海等地方，继续扩大招商战果。之所以有这些“雄心壮志”，是因为胡继高手里第一次有了钱，这刺激了他想“挣”更多的钱。

分田到户分得很彻底的杨干，30年来几乎没有什么集体经济收入，但2009年年底算账之后，杨干村因为三年来区里工业区招商引来的3家企业投产纳税，区镇两级把产生的地方税收全部奖励给杨干村，第一次挣到7万多元村集体收入。年底区里还特别奖励给杨干村1万元，其中5000元直接奖给了胡继高。

正因为有了这7万多元，胡继高与村两委会和村民代表在12月底商议，决定把钱用来修自然村之间的水泥路——这7万多元可作为村里筹集好的启动资金，向上面争取更多的配套资金支持。

镇党委书记吴志平对胡继高的想法也很支持——他手里也有钱。2009年，呈坎镇财政结余了150万元，这还不包括即将从区财政分成应得的250万元。因为囊中鼓鼓，2009年吴志平给村里补贴了近30万元，并帮助争取了区、省、中央的财政资金，帮助他们修好了8公里自然村之间的水泥路。

对吴志平和胡继高来说，有钱投入老百姓呼声高的公益建设，这是5年前想也不敢想的。

乡财绝地重构

按这个被概括为 “异地办厂，原地纳税”的办法，所有乡镇一律在城区的工业区招商引资，所引企业的财政贡献，被计入该乡镇财政收入而非引入地财政收入，并据此兑现给各乡镇的财政分成。不过，县区财政将为此承担压力。

那时，乡镇财政在中国各级财政中最为薄弱，地处安徽黄山脚下的黄山市乡镇干部，包括教师常常连工资都发不出。“当时乡镇政府是无车、无电话、无出差补助、工资无保障，更别说公益事业。”徽州区财政局副局长胡春云说，“有些乡镇只有一部148司法电话是通的，其他因为欠费都被停机了。”

这还不是最困难的时候。当2006年占徽州区财政收入60%多的农业税和农林特产税全部取消后，镇财政立刻陷入困境。

工业，于是成了大家的救命稻草。

但徽州并不是所有乡镇都具备上工业的自然条件。“徽州80%是山区，7个乡镇中4个几乎全是山区。而且乡镇财力有限，并不具备自己搞工业，进行大量基础设施投资的财力基础。”徽州区分管工业的副区长吉刚说。

除了自然条件外，有些乡镇国家也不允许发展工业。呈坎镇就是一例。

徽州区是1987年徽州地区撤区设黄山市后，从老徽州府所在地歙县切出的一块，曾经是古徽州人文荟萃、徽商聚集之所，呈坎镇所在的呈坎村就是始建于汉代的一个古村，是国家级历史文化保护区，聚集了两处国家重点文物保护古建筑。

农业税不能收，人口只有近10万的徽州区第三产业至今还远没发展起来，不许搞工业，不能搞工业，区里又没钱给乡镇财政足够的补助以“保运转、保民生、保发展”，那怎么办呢？

2004年，徽州财政局制定了一个颇具创造性的《徽州区乡镇财源建设管理办法》，开始在2005年执行。

按这个被概括为“异地办厂，原地纳税”的办法，所有乡镇不用考虑本地自然条件和人文历史保护，一律在城区的工业区招商引资，所引企业的财政贡献，被计入该乡镇财政收入而非引入地财政收入，并据此兑现给各乡镇的财政分成。

由于徽州区各乡镇财政收入基础不同，为公平起见，乡镇被分成三种类型：城区镇、半山区镇和山区镇。

这些乡镇所能拿到的财政分成不同。按照2004年贡献给地方的财政收入基数，城区镇，可在基数内拿到5%，新增部分的60%也由区财政返还给镇；半山区乡镇的比例则分别为10%、85%，山区乡镇比例依次为100%、100%。

这个政策让乡镇看到了富裕起来的希望。

富溪乡是最早动手招商的山区乡镇。在本地曹溪茶厂改制将迁建之际，富溪乡将之引入城区城北工业园。现在，这家产值超过1.5亿元并计划上市的茶叶企业，一年为富溪乡政府的财政考核提供800万元收入。

当然，财政收入过分向乡镇倾斜，对县区里来说也是有压力的。因为工业集中在市区，2007年以来，徽州工业区通过融资平台贷款2.5亿元，未来必须由区财政来偿还。

正因此，徽州规定，每三四年调整一次区财政与乡镇之间的分成政策。2009年，徽州新调高了乡镇财政分成的基数，但为了加大激励，新增部分全部返还乡镇。

改革到村

各村开始各显神通。村里外出亲友、在外工作或者打工的人，成了村长和支书的信息情报来源，过年过节，村领导就组织他们开会，与他们聊天，平时电话联系，从而捕捉信息。

区对乡镇的政策，很快被乡镇学来用到村的身上。

“我们镇各村当初分田到户分得很彻底，村一级集体经济几乎没有，也没有什么桑蚕林场或者旧厂房，各村集体收入几乎是零，村一级公共事业的投入，根本没有办法解决。”西溪南镇的镇长江海说。

实际上1990年代的时候，徽州区镇村曾鼓动大家广泛兴建集体企业，但最后除了造就了大量镇村两级负债，企业基本都垮了。

但现在，受到区里给镇里“异地办厂，原地纳税”政策的启发，江海决心将这一政策移植到村里来。当然，这里还有一个江海没有说的动因——西溪南刚刚集资建了镇里的丰南工业小区，急需发挥各种积极性，调动各方面的力量招商。

江海一开始给各村的政策是：村里招商引资的新增财力，由镇里结算后，80%奖励给村里。

各村开始各显神通。村里外出亲友、在外工作或者打工的人，成了村长和支书的信息情报来源，过年过节，村领导就组织他们开会，与他们聊天，平时电话联系，从而捕捉信息。2007年政策实行的当年，就有两个村引进了三四个工业项目，落户丰南工业小区。

到现在，西溪南镇成功引进的五十多项目中，有约一半是村里提供信息的成果，创造了190万元的税收分成，其中分给村里的奖励就有近一半。

2007年到呈坎任镇领导的吴志平，也很快把西溪南镇的政策引入呈坎镇，并给各村分派任务，调动他们的积极性。这一年，杨干村的支书兼主任胡继高，通过自己在茶机厂打工的连襟那里得到信息，成功为镇里引入了一家茶机厂，还通过村里的其他信息引入了一家搞农业观光园的企业。

对整个徽州来说，借着江浙一带产业转移的东风，以及毗邻浙江、到杭州只有200公里的地利，“异地办厂，本地纳税”创造了新的奇迹，五年间，包括国税在内的全口径财政收入翻了2倍多，达2.2亿元，增幅位居全市第一。“到底怎么在发展中实现以工补农，同时让山区的自然生态不被破坏，同时破解内地乡镇财政困境，实现农村可持续发展，我们一直在探索，现在实行的‘异地办厂，原地纳税’的办法，避免了直接给财政补贴养懒人，我觉得路子是可行的。”徽州区宣传部部长卢剑锋说。

盘活“三农”全局

口袋普遍鼓起来的乡镇，财权与事权实现真正的匹配，农村那些真正需要政府来组织和解决的公共事务才有了可靠的依托。

“现在，乡镇干部年收入比区各机关部门的收入还高5000元到1万元。”徽州区副区长吉刚说。在一般干部月收入只有两千多元的徽州区，乡镇比区里多拿的这些钱，并不是小数。

“异地办厂，原地纳税”也改变了区与乡镇的财政结构。“以前区级财政占整个财政收入的比重达到70%，乡镇占30%，但现在这个比例完全倒过来了。”吉刚说。

2005年到2009年，徽州区级财政分成给乡镇的财政收入，累计达近5000万元。徽州各乡镇由此消化了以前长期积累起来的近千万元债务和600万元赤字，甚至包括村级债务。

“以前收农业税的时候，我们乡镇政府主要的工作就是四个字‘要钱要命’，一面逼着农民交农业税，一面抓计划生育。”富溪乡书记吴跃辉说，“最近几年财政状况好了，公共工程大多都是乡里和上面出钱，基本不要老百姓一分钱，干起来顺畅多了，老百姓对政府的认可程度大不一样。”

以前，老百姓真正希望政府解决的修路、修桥、修水利和村里的公共卫生等事项，乡里和村里根本没钱解决。

而在现行乡村政治社会组织框架基本不变的前提下，口袋普遍鼓起来的乡镇，财权与事权实现真正的匹配，农村那些真正需要政府来组织和解决的公共事务才有了可靠的依托。

最近几年，富溪乡级财政投入300万元并通过对上争取筹集了800万元，修了四十多公里村道，实现了村村通；还为每个村拨钱，并通过其他渠道筹集300万元修了村级公共活动场所——而2002年之前，富溪乡只有乡里通了公路，各村还都是土路，当时就算上面给拨钱，乡里也没钱来配套。

乡村财政的改善，也为老百姓创造了新的生财之路。

几十年来，西溪南村的老百姓一直想为靠近石桥的600亩地建一条排水沟，从而把这块地变成可以种菜的好地。但由于没钱，这个工程一直拖了下来，直到招商引资能获得三十多万元财政奖励。排水沟终于建成后不久，这块良田被浙江一家企业投资建成蔬菜基地，每年村民在基地打工的收入就可达120万元。

富裕起来的乡镇和村级财政，也彻底改变了乡官与村官，包括他们与村民的关系。

吴跃辉对此深有体会。“2006年的时候，我开会就给各村村干部强调，要搞好村庄整治，搞好公共卫生，垃圾要袋装集中处理。但他们总是暗里应付，不采取实际行动。”但是，从2008年开始，在富溪乡财政明显好转之后，乡里出钱为每个村修建了两三个垃圾池，为乡里配了专门的垃圾清运车和十多万元的垃圾焚烧炉，并给5个村各拨出3万元村庄清洁和垃圾整治的专款之后，农村的面貌焕然一新。

对村支书胡继高来说，以前“要钱要命”老百姓不给好脸色甚至不让进门的时代基本过去了。

“现在，干部上门去，一根烟一杯茶是没问题的。”虽然为了争取低保补助还会有人来吵闹，但跟几年前，老百姓根本不把干部当干部的时候比，胡继高觉得干群关系不可同日而语。