对公民造成伤害最大的，往往是公权力，“国家侵权同样承担赔偿责任”的宪法原则，不能仅停留于宣示，对公民受到的精神痛苦进行金钱抚慰，是对公民权利更高层次的救济，也为公权力文明行使提供倒逼机制。
2010年12月起实施的国家赔偿法修正案，首次纳入精神损害赔偿，但至今尚未出台相关实施细则。广东省率先探索的“地方标准”，虽有些过于谨慎，效力也有限，但总算让人的尊严，踏出坚实的第一步。
国家赔偿法因为实施效果不佳，曾被戏称“国家不赔法”，修订后，又被担心沦为“精神不赔法” （何籽/图）
2012年1月30日，龙年正月初八的早上，广东省体育局的大楼里还弥漫着尚未消散的年味。放假归来的麦良坐在办公室里，接待着一拨拨“逗利是”的年轻人。
这位原广东省体彩中心主任5年前落马，被关了近600天后又被判无罪，劫后余生，已不愿再回溯自己的那段冤狱岁月。但当南方周末记者告诉他，广东省作出了有关国家赔偿的精神损害抚慰金标准时，麦良连忙追问：“你说的这个我在哪里能看得到？能发给我吗？”
2011年9月，广东省人民检察院、省高级人民法院、省公安厅联合发布《关于在国家赔偿工作中适用精神损害抚慰金若干问题的座谈会纪要》（以下简称《会议纪要》），明确精神损害抚慰适合情形及赔偿标准。
这是新国家赔偿法实施后的首个精神赔偿细则，规定应当以丧失人身自由的时间长短为主要依据，结合其他损害或者损失的情况综合确定，具体赔偿数额从1000元到30万元不等。
根据《会议纪要》要求，2011年全年，广东省检察机关已对110件精神损害赔偿案件中的9件申请给予精神损害抚慰金，支付15.1万元。南方周末记者未获得法院和公安部门的相关数据。
国家赔偿法素被称为“人权保障之法”，但1994年实施的国家赔偿法曾经因为门槛高、标准低、范围窄，被戏称为“国家不赔法”。2010年12月，新修订并实施的国家赔偿法终于将精神损害赔偿纳入赔偿范围，却因没有具体赔偿细则，又陷入“国家乱赔法”之虞。
曾参与国家赔偿法修订工作的中国政法大学教授马怀德表示，广东省的赔偿细则虽只是一个地方性会议纪要，但作为“给精神赔偿定价”的试水，却是国家精神损害赔偿制度探索中的一个进步。
有法难依
如今，麦良仍在向广东省高院申诉的路上。2007年3月15日，时任广东省体彩中心主任的麦良受投注站老板空打彩票之累被检方带走，起诉的罪名是“玩忽职守”，最终被判无罪，此时他已被关押了591天。
“没有自由、不能尽孝、委屈、无奈无助，那种感受就好像……不是我现在可以用语言可以表达的。”麦良对南方周末记者说。
2010年10月19日，麦良提出高达1100万元的国家赔偿。最引人瞩目的是其申请赔偿的内容除了人身自由的赔偿金之外，大部分是父亲受打击病逝的损失、工资损失、政治前途的损失等。
当他在法院门口将诉请告诉记者们的时候，很多记者强忍住惊讶，一个记者小声嘀咕了一句：“国家赔偿里有这个吗？”
不出所料，当年他的这些请求因新国家赔偿法还未实施而统统被驳回。
2010年12月起，新修订的国家赔偿法开始实施，精神损害首次纳入国家赔偿，被认为是最大亮点之一。由于没有具体标准，公民的精神损害索赔仍很艰难。
新法实施当月，因发帖举报“官二代”大学舍友公务员考试作弊而遭“跨省追捕”的甘肃省图书馆助理馆员王鹏被认定错拘。据他回忆，宁夏吴忠市警方在已承诺赔偿3万元精神损失后，突然变卦决定只支付3000元，原因是他们认为“王鹏没有被造成‘严重的精神损害’”。
王鹏感到屈辱：他被前后拘押了9天，遭受磨难屈辱，父亲也被拘禁了两天，母亲一度不敢待在家里东躲西藏，外公突发脑溢血，现在还半身瘫痪躺在床上。“这样的精神损害如果都不算‘严重’，还有什么算‘严重’？”
“到底什么算严重？”过去一年，广东省人民检察院国家赔偿工作办公室的处长沈丙友一直在试图解释这个疑惑。“新国家赔偿法只给了我们一句话‘造成严重后果的应当支付相应的精神损害抚慰金’，没有明确哪些是严重后果，要赔多少钱。司法机关执法容易随意化。”
由于新法实施，申请国家赔偿的案件数量骤增。沈丙友透露，广州有80%的国家赔偿案件提出了精神损害赔偿的要求。他承认，广东率先制定标准，与麦良天价索赔案等个案推动有直接关系，动辄上百万、上千万，几十万的就算很正常的了。“老百姓不知道哪些能赔，哪些不能赔，当然是将各种委屈都诉至赔偿之上。申请上千万的赔偿，也是公民的权利。”
划界：不必“非死即伤”
2011年1月21日，广东省公安厅法制处、广东省检察院刑事申诉检察处（国家赔偿工作办公室）和广东省高级法院国家赔偿委员会的领导和业务负责人坐在了一起。“当时形成了一个初稿。随后就下发到全省，参照着执行，为的就是观察效果。” 沈丙友说。在试行了半年后，2011年9月5日，公检法三家正式联合发文。
除了死亡、重伤或者残疾、精神疾病或者严重精神障碍三种情况之外，《会议纪要》的亮点在于将婚姻家庭关系破裂或者引致家庭成员严重伤害；因丧失人身自由而失去重要的（就业等）机会，以及对其生产经营造成严重影响或者重大亏损也列入了赔偿之列。
这改变了一般“非死即伤”才予以精神赔偿的固有印象。2009年，国家赔偿法修订过程中，曾将精神赔偿限定于“致人死亡、残疾造成严重精神损害”，遭到猛烈批评，最后通过的相关条文修正为“造成严重后果的”。按照《会议纪要》，离婚、失业，或者生意亏损这些情况，都被视为“严重后果”情形。
在广州增城做生意的女子刘云（化名）因涉嫌诈骗被羁押四百多天，其间，丈夫和她离了婚，无罪获释后，她提出精神损害赔偿100万，因符合《会议纪要》规定的“婚姻家庭关系破裂或者引致家庭成员严重伤害”，最终拿到3万元的精神损害抚慰金。
《会议纪要》还留下了“其他重大精神损害”的兜底条款。沈丙友坦承，法律无法穷尽所有情况，标准在具体认定上还不够细，《会议纪要》给的是一种“导向和指引”，供执行者参考。
麦良的精神索赔在广东省标准出台背景下，可能呈现转机，但根据这一地方标准，也仅有部分诉求能够得到满足。
沈丙友认为，国家赔偿中的精神损害抚慰金是有限抚慰，不可能对所有的直接损害和潜在损害都给与抚慰，一般只赔偿造成了直接损害的情况，这种损害必须是“看得见的，可物化的损害”。像麦良的政治前途的索赔，不可能得到赔偿；但麦良如果能够证明父亲的去世确系他的冤狱造成，司法机关可以给与精神损害抚慰金。
定价：精神无价，拒绝天价
尽管只得到3万元精神损害赔偿，刘云并不知道，她已创造广东省检察系统2011年精神损害赔偿数额最高纪录。
沈丙友透露，精神损害赔偿赔多少，理论界和实践部门一直存在争议。有人认为精神无价，不能用钱去衡量，也有人反驳无价并不意味着不赔。此外，有人提出各个地区的经济发展不同，应该根据不同的经济情况去赔；反对者则指出此举有“同命不同价”之嫌。
广东省公检法的共识是：精神无价，但参照民事精神损害赔偿，补偿还是有规律的。最终，《会议纪要》明确精神损害抚慰金数额应当以丧失人身自由的时间长短为主要依据，结合身体的伤害程度，侵权人的过错程度、侵害的手段、行为方式，精神损害程度以及当地经济社会发展程度综合酌定，并据此规定了一个赔偿的区间——
以被剥夺人身自由时间为界，二十日以下的，赔偿一千元以下（精神损害后果特别严重的，二千元以下）；二十日以上二个月以下的，三千元以下（精神损害后果特别严重的，五千元以下）；其后赔偿金额以二个月以上三个月以下的，三月以上一年以下的、一年、三年、五年的梯度递增，达十年以上的，可获精神损害赔偿20万元以下；精神损害后果特别严重的，30万元以下。
沈丙友还解释，原则上精神损害赔偿幅度为被羁押人人身自由赔偿的一半。如以错拘错捕被羁押一年来说，人身自由损害赔偿为每天140余元，则约为5万元，其精神损害赔偿则为2万余元。
“一半的原则”，来自对近年来的几大著名冤案的“解剖”。枉坐了11年冤狱的赵作海案首当其冲。来自广东省公检法三家的与会者们根据赵作海被关押天数，计算出其人身自由损害赔偿数额，从赵所获得的赔偿总额扣除这一数字后，为赵的精神抚慰金，人身自由损害赔偿与精神损害赔偿的比例，大致为2∶1。
“精神损害赔偿要与人身自由损害有所区别，不能一比一，一比一就变成了双倍赔偿。”中国政法大学教授马怀德认为，精神损害抚慰金以心理抚慰为主，补偿为辅，主要表达司法机关的人文关怀，并非全额赔偿。“如果实施一段时间，觉得钱赔得太少或者太多，可以再调整标准。”
沈丙友解释，《会议纪要》留下一个冲破上限的空间，即当精神损害后果特别严重，在上述规定限额之内赔偿仍不足以抚慰受损害人精神损害、需要在限额以上确定抚慰金的，应当呈报省级主管部门。
《会议纪要》特别规定精神损害后果特别严重的，应当适当增加抚慰金的数额。如著名的“躲猫猫”事件。据沈丙友回忆：“当时我们设想，如果按标准赔偿还不足以慰藉当事人的，怎么办？会有哪几种情况？”
首先就是非正常死亡的案件。沈丙友解释，如果国家机关有责任。如，侦查部门放纵他人殴打或者国家工作人员通过调仓，把人调到有牢头狱霸的监仓里，结果导致了死亡，这种情况就得多赔。
因刑讯导致的伤残死亡，或者精神失常也属于精神损害特别严重。沈丙友表示，至今广东没发现此类案件，但是在制定标准时，必须预估这个空间，遇到这种情况怎么办。这一点取得了与会者的共识。
此外，关押的时间过长也属于后果特别严重。最典型的案件就是因“杀妻”的佘祥林被羁押了整整11年。
从官方来看，精神损害赔偿在法律上从无到有，再到细化标准，已经有了突破性进步，但从赔偿力度看，这一步显得微小。
2001年，少女麻旦旦无故被称为妓女并失去两天人身自由，其间被迫两次做处女膜检查，最终的赔偿金仅有人身自由的赔偿74.66元。沈丙友说，如果麻旦旦案发生在如今的广东，至少也能拿到1000元的精神抚慰金。从74.66元走到1000元，用了整整十年。
资金与效力瓶颈
据广东省检察院提供的数据，2011全年，广东省检察机关对110件精神损害赔偿案件中的9件申请给予精神损害抚慰金，支付精神损害抚慰金15.1万元。对于8%的赔付率，沈丙友表示并不算低，甚至在全国范围内算高的。
在长达几十年的国家赔偿中，几乎未有精神抚慰金的身影，如今一旦实行且细化，各个司法机关是否有钱去赔？沈丙友坦承这个担心确实存在。“当初定赔偿标准的时候下面的检察院很紧张，担心标准定高了之后，赔不起。”
这与国家赔偿的支付程序有关。目前绝大多数地方国家赔偿的支付渠道是：赔偿责任确定后，由赔偿义务机关先向申请人垫付赔偿金，然后再向同级财政申请核销赔偿费用。一旦地方财政吃紧，卡住核销，赔偿义务机关就会非常被动。
以广东为例，目前只有深圳市的国家赔偿是财政直接划拨，即司法机关作出决定，申请人拿到决定书可直接到财政拿钱。
沈丙友认为，精神抚慰金应直接由财政划拨，保障支付渠道畅通；此外，还应在全国范围内建立制度上的保障，以防出现大案赔不起、赔太少的情况。
尽管赔偿细则的确立受到舆论的普遍赞许，但《会议纪要》却面临效力不足的尴尬：“它不是法律，也不是司法解释，因为我们没这个权。”沈丙友说。
南方周末记者查询到，最高法和最高检2011年出台的关于新国家赔偿法的司法解释，均尚未涉及精神赔偿内容。马德怀认为，最理想的状态是最高法和最高检联合出台具有强制执行力的法律文件，指导下级司法机关具体执行。由于精神损害赔偿纳入国家赔偿的时间太短，缺乏实践经验，目前需鼓励各地先行探索。
实际上，《会议纪要》只是一份工作指导文件。作为法律文书的赔偿决定书也不会引用《会议纪要》的具体内容，因为决定书引用的必须是具有强制执行力的法律或司法解释。
沈丙友透露，当初本应由公检法三家的国家赔偿相关业务部门联合发文，但为了提高执行力，最后由三家联合发文。
现实的情况是，《会议纪要》可以用来约束公检法，但却面临被当事人质疑的风险。在执行的过程中，一旦当事人不服，他就能问赔偿机关：“你凭什么就赔我这么多？”
在《会议纪要》的草拟阶段，广东省司法机关就草稿征求过最高检申诉庭、最高检国家赔偿办的意见，最高检官员曾专程到广东调研，还通过讲课的形式向各地介绍广东的做法，但是否有推广价值，沈丙友称，不好说。
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