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地方治霾:人在囧途
争抢“重污染”名号,忧虑“被达标”风险

作者:南方周末记者 汪韬

2013-03-08 08:42:48 来源:南方周末

我国亟需改善空气管理体制,否则会陷入“治不胜治”怪圈。 (刘道伟/CFP/图)

为何“重污染城市”名号会变成各地争抢的“香饽饽”?这背后,是雾霾治理重压之下,地方既无“巧妇”,也属“无米”的窘境。如不能解决,将可能出现地方空气“被”达标的危机。

2013年全国两会,灰蒙蒙的北京没有给代表委员们“好脸色”看。

“要真当回事儿,认真地做,而且把它提高到各地政府的政绩,我看用不了十八年,十年就会有明显改观。”全国两会人大代表钟南山接受央视专访时说。

然而,在了解内情的大气环境专家来看,钟南山的期望是不切实际的。

如今,在雾霾治理重压之下,各地处境却很尴尬,甚至“重污染城市”变成和贫困县称号一样的“香饽饽”。

“不少城市都争当重污染城市,拖延达标期限,就像热烈庆祝本县成为全国贫困县称号一样。”一位不愿具名的地方环保官员说。

其背后的逻辑在环保部给出的抗霾攻坚战时间表里:首要大气污染物超标15%以下的城市,力争2015年达标;超标介于15%和30%之间的,力争2020年达标;超标30%以上的,力争2030年前达标。定位越严重,就能“争取”到更多时间。

地方治理空气正陷入既无“巧妇”,也属“无米”的窘境,这也是中国空气质量新标准大提升之后,面临的窘迫现实。

地方失据,专家补缺

业界已在行动。

2013年1月,一个由清华大学、环保部环境规划研究院等十家中国清洁空气领域的核心科研机构发起的“中国清洁空气联盟”低调成立。

“国家设定了很多严格的目标,重点在于落实,但各个地方执行能力存在差异,这个公益性的平台旨在整合资源,为地方执行提供支持。”联盟秘书处负责人解洪兴说。

这场抗霾攻坚战已经部署到了地方,但在管理、技术上,地方远远脱节。

“各地都叫我去做报告。”在中国环境科学学会组织的一次媒体科普沙龙上,联盟指导委员之一、中国环科院副院长柴发合说道,“有领导批复说要三年打PM2.5翻身仗,但他们连PM2.5是什么都不知道。”

我国目前的大气污染是PM2.5、臭氧和VOC等污染物为代表的复合型污染,污染物的来源包括直接排放和二次转换。不同污染物之间相互转换,降低各项污染物需要协调控制,否则可能导致A的浓度下降,B的浓度反而上升。这都超出了不少地方环保部门此前的管理模式。

“对于地方来说,国家给出了目标,并且有考核,但是在如何实现目标的操作层面缺乏系统指导。”解洪兴说。

2012年底颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》要求京津冀、长三角等三区十群117个城市,到2015年PM2.5浓度至少降低5%,并要求超标城市编制达标规划。这让地方面临着巨大的技术难题。

第一道难关就是编制大气污染源排放清单。“全国有清单的城市没有几个。”联盟指导委员之一、南京大学环境学院教授毕军说,即使连南京这样科研力量雄厚的城市也正在编制清单。

排放清单是大气污染防治的基础工作。“地方以前也有环境污染统计、污染普查的数据,但是清单对数据要求的精细度更高。”同为联盟指导委员,清华大学环境学院教授贺克斌说。

除了清单之外,贺克斌认为第二个技术难题就是模型模拟预测。“开两会大家都问,到底多少时间能实现达标?找准了污染物,采取了措施,但预计产生的是好的效果还是风险?这是地方在科技上面临的最大困难。”

联盟的目的之一正是希望选取或开发一系列的政策或管理工具,比如清单的编制方法,为省市提供直接的支持。

实际上,地方大气管理面临的更大挑战来自管理机制。

长期以来,由于大气污染的渐进性,各地都不太重视。亚洲清洁空气中心的万薇犹记得在江苏调研时,环保厅官员有些“骄傲”地说,他们有7个人在管理大气。因为即便在环保部污防司的大气与噪声污染防治处,也只有四五个编制,兼管大气和噪声。

对应而言,美国环保局专门负责大气污染的工作人员有1400人,负责机动车管理的有六七百人,仅加州一地就有1200人,并分成了35个空气质量管理区。另一个参照模式则是我国的核安全局。联盟委员会主席、中科院院士郝吉明一直呼吁国家成立空气质量管理局,参考核安全局的模式,建立1000人左右的队伍。

唯上不唯下

地方政府对空气究竟管理得如何,这个问题同样引起了宋国君的关注。这位中国人民大学环境学院教授历时一年多,通过搜集2005-2010年全国287个地级以上城市的空气质量数据和案例调查,试图梳理破碎化的地方管理信息。

然而,搜集数据这第一项基本工作一上来就遇到困难:作为空气监测最基本老三项PM10、SO2和NO2,数据公布严重不足。2005-2008年,287个城市中,竟有将近一半的城市没有老三项年均值数据,直到2009以后,公布率才达到97%以上。

为更有针对性,课题组选择了北方一个主导产业为发电、钢铁、煤炭开采和石油化工的中等城市F(根据课题组要求,城市名称用代称)进行了案例分析。

F城市有五个监测点,城市空气质量是否达标,我国目前的评价方法是计算各监测点浓度的平均值。但课题组认为采用均值“将削弱监测数据的代表性”。比如2011年,全市API(空气污染指数)二级以上天数超过300天,但空气最差的监测点二级以上天数不足250天,比最优的监测点少一百多天。

课题组采用了自己的方法:任一监测点任一污染物浓度日均值超标,则该日视为超标。新方法的统计结果发现,2011年,全市空气质量二级天数少了88天。“这表明现行公开的城市空气质量评估结果存在高估空气质量水平的现象。”报告指出。

课题组与当地环保局合作,拿到了企业排放的连续监测数据。有意思的是,有的排污口月超标率有时高达99%,有时为0,说明其具有达标能力。“年值太粗糙,地方环保局需要精细化管理。”宋国君说。但这没有成为当地环保局的管理重点,有些地方环保局的精力放在了“编又好看又系统的总量控制达标的数据上”。

课题组还发放了550份问卷,以调查公众对于城市空气质量的总体满意度。超过七成的居民认为空气质量较之前有明显的改善。不过,满意度最高值为5分,调查结果是2.78分,没有达到基本满意的水平。其中机动车尾气的排放控制成为居民的最大诉求。宋国君认为调查问卷是对空气质量管理评估的辅助手段:“百姓不满意机动车尾气,环保局不去治理,方向就不对了。”

资料来源:《城市空气质量管理政策体系分析》。 (李伯根/图)

美国经验,中国现实

张震是宋国君课题组的博士研究生,做完此课题后,他的最大感触是“我国的空气质量管理理念和美国不同,没有对应到最终目标——人体健康上”。

这也是我国和美国空气质量管理的区别,美国的空气质量管理目标是达标,而标准按照法律规定需五年核定一次,根据已有研究评估空气污染和人体健康的关系,确定是否修订。但我国从1990年代至今,大气污染防治工作开始从浓度控制向总量控制转变,宋国君认为这绕了一个大弯,甚至是一种倒退。

美国,尤其是加州的经验一直为学者推崇,宋国君连续三年暑假去加州访问。

“空气监测-规划-制度-许可-执行-空气监测”,2012年2月,在美国自然资源保护委员会组织的一次“洛杉矶空气污染治理经验谈”讨论会上,美国加州南海岸空气质量管理局副局长通过这个循环过程介绍了加州经验。

美国的达标规划被称为“州实施计划”,由地方编制,并接受联邦政府指导和审核,采取的措施、达标日期都有详尽的计划,具有法律效力。“若是规划规定的措施没有执行,空气没有达标,地方就会被处罚,甚至由联邦直接管理,这是很丢脸的事情。”美国能源基金会项目官员赵立建说。

可见,美国的州达标计划的时间表是严格按照排污清单和预测所得。比如加州目前并没有达到美国国家标准,他们计划PM2.5和臭氧的达标时间分别是2015年和2024年。

“所以,我国的达标年限怎么可能是2020、2030年这样的整数呢?”前述地方环保官员对国家提出的限期提出了质疑。

美国大气管理另一项重要的制度是排污许可制度,即排污单位需要申领排污许可证,批准后才能排污。在排污许可的基础上,企业之间还可以进行排污权交易。

排污许可制度在我国早已执行。但是宋国君看到美国仅大气的许可证,企业就要填厚厚的几百页,包括能耗、产量、污染物排放浓度等详尽数据,一个季度申报一次。而我国,他能找到的最详细的排污许可证是山西的,囊括水、大气等信息才十几页。

“许可证是管理的核心政策之一,有一系列配套的东西,中国的许可证制度与实际的可操作性有差距。”毕军说。

对此,万薇在河北调查时深有体会。河北是最大钢铁产业省份,环境规划中一直希望关停或改造部分小钢铁企业。但另一方面,作为当地的优势产业,市政府又倾向于发展此类产业,就出现了一边关一边增的局面,一些企业的排污许可证被取消后又被发给了新增企业。

“假设资金和人员配置、能力建设、科学决策理论上都有了,更大的困难还是执行。”万薇说。这也是联盟其他专家的担忧,“你看联盟的成员绝大部分是环保部的单位和高校,其实最大的关联是经济部门。”北京师范大学全球环境政策研究中心主任毛显强说。

对此,一位接近环保部大气处的人士透露,超标地区正在编制达标规划,但一两年内不会出台,因为PM2.5的排放基数还不清楚,而中央层面也正在制定相应的达标管理办法。“最核心的不是技术,而是如何落实”。

对于地方环保人员,尤其是监测人员来说,最痛苦的是2015年就快到了,他们担心的是,会不会“被”达标?

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