摸一摸河对岸（19）

拆迁房屋，土地怎么办

——对“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”的建议

12月16日，我们近三百名公民给全国人大法工委和国务院法制办发去了意见书，支持梁慧星委员和北大五位教授。同时在媒体上了解到，国务院法制办在这一天组织的研讨会是讨论“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”。虽然还不太了解所讨论的具体内容，但仅看标题，就有重大疏漏，因为只提到征收房屋而没有提及征收土地(土地所有权和土地使用权)。而“征收土地”正是几位教授的意见书的精髓所在。

要拆迁，房和地要一起买

自1988年制定土地出让转让制度后，除了在此之前的祖产外(有政府在1949年至1966年之间颁发的房地产所有证)，证明产权的有两份证书，一为房屋所有权证，一为土地证，后者的全称是“国有土地使用权证”，此“使用权”可以转让，可以抵押，明码标价。它是和房屋绑在一起的业主私人财产，开发商向政府交纳的土地出让金在售房时分解到了各个业权上，所以才有若干年土地使用权之说，和后来的无限期使用权规定(注： 根据物权法第149条，住宅的土地使用权已经变为自动续期，即无限期)。在以后的岁月当中，我们拥有的不仅是使用土地的权利(此权不需要以一份证件证明)，更是土地的财产权。因此，且不说在久远的将来该财产权的命运如何，首先要考虑的却是它在近期内的安全。

有一点应该清楚： 1988年以后的私人房地产是政府通过开发商之手卖给大家的，已经卖出去的土地财产不再是“国有”，而是业主个人所有，也因此政府在为公共利益征收时，必须要把它再买回来，和房屋一起收购。所以，“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”的名称和主旨都是不对的，是违反宪法和民法通则的。

另外，长沙市早在2009年7月就制定了一个“国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定”，其第五条表示：“拟征收范围内国有土地使用权被依法收回后，区人民政府应根据区征收实施部门提供的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等资料作出房屋征收决定，并在征收范围内发布公告。”在这里，实质为土地财产权的土地使用权先被政府强制性且无偿地“收回”了，然后再谈到房屋的征收。在地权已经被消灭的情况下，怎么可能保护房屋呢？谈何有限期、无限期的财产权利呢？又谈何城市祖产(其土地非出让取得)的永久财产权利呢？这份财产岂不是随时随刻都可能丧失吗？这正是我们目前所担忧的，因为在这一点上，现在正在制定的将适用于全国范围内的“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”与上述长沙市的规定完全吻合，也与早就应该自动废止的现拆迁条例的本质是一致的。

房和地的权利是一致的，这不单是普通的道理和法理，也在很多现行法律法规中作了表述，例如“担保法”就规定： 抵押了土地就意味着同时抵押了地上的房屋，而抵押了房屋也意味着同时就抵押了房屋下面的土地。因此把地权强制性地先行“收回去”的举措完全说不通。

一般人容易理解宅院的地权，却不理解楼房单元的地权。事实上，楼房单元所体现的地权是分摊的，它的重要性并非体现在分摊后那极小的面积上(写在已经颁发的土地证上)，而是体现在它的权利上。

综上所述，我们建议把“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”改为“城市土地征收法”和“城市房屋征收法”，或者就叫作“城市不动产征收法”。

旧城建筑由私宅业主自行修缮

再有就是对“旧城改造”的定义。有人提议把“旧城改造”放在“公共利益”之列，也有人强烈反对。我们支持后者，十几年来，经过不断的“旧城改造”，中国大地上被明文规定应受保护的历史文化名城和历史街区已经所剩无几。在一个有五千年历史的文明古国里，老房子和老街巷竟已经变成“稀有动物”。我们站在这近二十年里匆匆长起的水泥森林中时，竟感觉自己国家的历史还不如美国的历史长。到了目前这种地步，保护旧城，抢救中国的历史文化遗产，事关中华民族的文化安全，这才是首当其冲的公共利益，继续进行“旧城改造”，恰恰严重损害公共利益!今后如果要改善旧城的基础设施等，只需把它纳入正常和日常的市政管理工作范围内，而至于组成旧城建筑的每一个单体宅院，则由私宅业主及其他使用者自行修缮即可，政府部门和开发公司不必介入。

最后重申： 我们认为“国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”的名称和主旨不妥，它很可能只是现拆迁条例的翻版。我们希望制定的是一部“城市不动产征收法”，让“拆迁”两字永远不再回到我们的墙上，让公民的私有财产真正得到保护。

（原载于《南方周末》2010年1月27日）