开发区演进史

中国与新加坡1994年合作开发的苏州工业园区。（东方IC/图）

（本文首发于2018年11月29日《南方周末》）

从1980年代改革伊始，作为推广经济特区经验应运而生的试验田，到1990年代确立市场经济主体地位后的爆发式发展，再到新千年之后的转型、突围，一部开发区的演进史，是中国改革开放进程中最精彩的故事之一。

1984年4月，中共中央、国务院召开沿海部分城市座谈会，并于5月4日发出《沿海部分城市座谈会纪要》的通知，确定进一步开放14个沿海港口城市,其中包括大连。

随后，两名省报记者来到大连马桥子村调研，在小渔村里迷了路，向当地村民打听：“大爷，马桥子开发区怎么走？”老农民茫然说：“凯伐去（开发区）？什么是凯伐去？”

马桥子村现在已是大连金州的核心地带。当年的记者王国栋说，1984年10月15日一大早，周围三个村的五千多人，穿着新衣裳，扭着秧歌涌向会场，主席台上方悬挂着大红横幅：“大连经济技术开发区开工典礼”。这是国务院批准的第一个经济技术开发区。

《大连日报》在一篇报道中，描摹了马桥子未来的工业区、滨海公园、邮电大楼、宾馆、写字楼等规划，并配发了一张效果图。王国栋向媒体回忆，“一些当地村民看了后直摇头，说不相信，当时马桥子村吃的是井水，连电话线都没通。”实际上，后来这些蓝图悉数兑现，远超当年设想。

国家商务部数据显示，截至2014年，全国开发区累计使用外资超过5600亿美元。2010年以来，中国每年实际使用外资都超过1100亿美元。其中，国家级开发区的高新技术进出口总额的增长速度和占全国的比重，均高于进出口总额的相应数字。

从1980年代改革伊始，作为推广经济特区经验应运而生的试验田，到1990年代确立市场经济主体地位后的爆发式发展，再到新千年之后的转型、突围，一部开发区的演进史，是中国改革开放进程中最精彩的故事之一。

政策创新之地

经济技术开发区（以下称“开发区”）诞生于邓小平“第一次南巡”之后。1984年1月，邓小平视察深圳、珠海等经济特区后表示：“除现在的特区之外，可以再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”

时任天津市副市长的李岚清，参加了谈话。他在会上提出，开发区不仅是创造一个吸引外资、加速经济发展的小环境，而且要强调引进先进技术，建议叫“经济技术开发区”。

随后，中共中央、国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》，除进一步开放沿海14个港口城市外，在有条件的城市，“划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区”。

根据座谈会精神，经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，可以进一步放宽，大体上比照经济特区的规定执行。当年9月，大连经济技术开发区被正式批准成立。10月，宁波、秦皇岛、青岛和烟台等地的开发区挂牌。从1984年11月到1985年1月，湛江、广州、天津等开发区陆续成立。

“这是开发区建设的起始阶段。”南开大学中国城市与区域经济研究中心副教授王家庭认为，为了达到开辟特定区域，并将其培养为区域增长极的目的，必定要施以外力，以改变该区域原有的发展路径，而最直接的外力便是政府出台优惠政策。

开发区正是政策创新之地。例如，大连开发区内开办中外合资经营、合作经营、外商独资经营的生产性企业，以从事生产经营所得和其他所得15%的税率征收所得税；对开发区企业征收的地方所得税，需要给予减征、免征优惠的，由开发区所在地人民政府决定。

除了优惠政策，开发区更大的意义是，扩大了地方自主性。为了筹集启动资金，各地“八仙过海，各显神通”。上海的三个开发区，利用外资和贷款并举，按投入比例形成各自股本，组成合资公司进行开发；天津则采取“不给钱、不要钱”的策略，除了30万元一次性开办费，市政府没有开出一分钱拨款。

1986年，邓小平到天津视察时，特意去了成立仅两年的开发区。考虑到当时条件还很简陋，决定把接待地点放到中国和丹麦合资的丹华自行车厂。丹华自行车厂是第一家入驻天津开发区的中外合资企业。到1986年，共计有二十多家企业入驻开发区。

管委会领导试探性地询问，对外开放政策会不会收？邓小平同志斩钉截铁地说：“对外开放还是要放，不放就不活，不存在收的问题。”汇报结束后，小平同志欣然挥笔写下“开发区大有希望”题词。

1989年，全国经济技术开发区工作会议在上海召开，确立了“三为主、一致力”的发展原则，即开发区应以“利用外资为主、发展工业为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术”。

1991年，中国开发区整体引进外资8.1亿美元，累计利用外资13.74亿美元，出口11.3亿美元，工业产值141.94亿元。

黄金发展期

由于开发区政策取得了很好的成效，进入1990年代之后，开发区在全国各地遍地开花，进入发展黄金期。

1993年，中共十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，改革开放加快了从东南沿海向内地的全面深入。

1992年—1993年，国务院批准了营口、长春、沈阳、哈尔滨、威海、昆山等第二批19个经济技术开发区。此外，国务院在1992年和1994年，先后批准了浦东新区和苏州工业园区实行国家级经济技术开发区的政策。

经济技术开发区在东部和南部地区全面铺开。到2002年6月，全国仅国家级的各类开发区已达160多个，遍布在全国各个省份。

中科院地理科学与资源研究所的张晓平分析说，从开发区的功能和类型区分，有经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区等等类别；从开发区的级别来讲，有国家级、省级、地市级、区县级、乡镇级等不同级别的划分，甚至有的村也设有工业园区。

一些城市外商直接投资比例的30%-40%，都集中在开发区。张晓平介绍，截至2000年底，43个国家级开发区共设立外商投资企业15977家，实际利用外资368.85亿美元，占全国总量的10.58%。约有两百余家国际大公司和大财团在经济技术开发区投资办厂。

大部分开发区内都有一批大中型骨干企业，对经济发展起着明显的拉动作用。例如，天津市经济技术开发区，2000年全区工业产值超亿元的企业71家，产值合计占全区的90%以上。

不过，开发区最初只是受益于特殊的营商政策，随着改革开放不断深入，当初的政策红利渐渐弱化。

1996年1月1日起，海关对外商投资企业进口设备免除关税和增值税的政策，除五大经济特区和浦东、苏州工业园分五年平滑过渡外，其他开发区一律停止。据《中国新闻周刊》报道，关税优惠取消后，外商在开发区的投资成本要增加近30%。这造成两个直接后果，一是拉大了开发区与特区之间的差距，二是对以制造业为立身之基的开发区而言，在短短两年间项目储备几乎枯竭，经济增长率陡然变缓。

《中国经济特区开发区年鉴》数据显示，1998年，32个国家级开发区实际利用外资额为45.1亿美元，较前一年下降14.39%，占全国的比例为9.89%，而1997年占比为11.63%。失去政策庇佑，经济技术开发区渐渐失去往日光环。

进入新千年之后，开发区一度赖以发展的政策优势进一步丧失。中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系的郑国曾撰文称，开发区优惠政策中最重要的政策是促进开放的政策、财政政策、税收政策和土地使用政策，后来都迅速弱化。

郑国说，2001年，中国加入世贸组织，国家原来赋予开发区的各种开放政策，因为全方位的开放和国民待遇原则的引入而弱化；享受多年的中央财政优惠，在2002年之前相继到期；2007年4月4日，工业用地招拍挂新规，很大程度上抑制了开发区通过便宜的土地招商引资。

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国企业所得税法》，取消了中国大陆范围内企业所得税的差异，实行统一的税率，由此开发区的区域税收优惠政策不复存在。

产城融合

尽管政策光环不再，开发区苦练内功，仍然是经济高速增长的引擎。2005年，仅全国54个国家级经济技术开发区和53个国家级高新技术开发区，就产生了占全国9.49%的GDP与16.8%的工业增加值，以及9.18%的税收和29.58%的出口总额。仅53个国家级高新区的发明专利授权数就占全国总量的24.58%。

开发区的快速发展与城市化的快速推进，基本上并行不悖。大多数开发区位于城市空间拓展的主导方向，因此成为城市化和城市空间拓展的优先区域。开发区在发展工业的同时，也成为生产要素以及人口的聚集地。

郑国总结，开发区已经成为中国经济发展的重要增长极，在促进中国经济“量”的增长和“质”的提高中起到了重要作用。但是，也有相当多开发区的发展情况难如人意，即便发展较好的开发区，土地问题、生态环境问题、社会问题突出。

开发区遇到的问题，其实也就是城镇化的问题，解决方案是“产城融合”。

2005年，商务部提出开发区要从单一的制造业，转向现代制造业和承接国际服务外包结合，明确了开发区的产业重点。

刘玮大学毕业后，就来到大连经济开发区工作，在中德合资的“鞍钢·蒂森克虏伯汽车钢有限公司”担任文员。工作之后，刘玮觉得，在开发区吃、住、行，和沈阳、大连这样的大城市没有任何区别。“各种公共设施都很齐全，生活中的一切需要这里都能满足。”刘玮说。

据《经济日报》报道，大连经济技术开发区实施的“全域城市化”发展，推进“产城融合”，开发区成为全国首批义务教育发展均衡区和全国唯一的教育改革先进城。开发区还拥有东北地区首屈一指的图书馆、大剧院、市民健身中心、滨海山地公园。

郑国说，新的产业空间只是城市的初始阶段，未来的政策导向，也应由开发区政策转变为新城政策，未来应继续营造区域创新文化、鼓励创新、增强自我创新能力，以促进其在更高层次上参与全球产业循环，争取最终进入到财富凝聚阶段。

新的转型方向

2014年11月，国务院办公厅印发的《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》指出，东部地区国家级开发区要率先实现转型发展，继续提升开放水平，在更高层次参与国际经济合作和竞争，提高在全球价值链及国际分工中的地位。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，对新形势下做好开发区工作作出全面部署。

经过近四十年的发展，开发区形态更加多样——经济技术开发区、自由贸易区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区、综合开发区以及国家综合配套改革试验区，开发区的地域，也从沿海开放城市到内地各个城市，遍布全国各省、市、自治区，并下沉至区县镇。

这还是经过几轮清理整顿后的结果。经过2003年8月，国务院办公厅下发的《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，以及2005年下发的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见的通知》整顿后，2003年7月至2006年12月期间，全国各类开发区由6866个核减至1568个。

2017年，《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》明确指出，开发区禁止大量圈地搞房地产开发、对海关特殊监管区域整合优化、减少向开发区派驻部门、下放经济管理权限给开发区、鼓励以PPP模式进行开发区建设、圈地不开发或予撤销。

天津开发区工委书记、管委会主任郑伟铭在接受《中国新闻周刊》采访时说，天津开发区先后推动了区域功能、组织机构、干部人事制度和薪酬制度改革等多个层次的改革。下一步，要通过建设好自贸试验区，探索“开发区+自贸区”“先进产业+核心城区”等发展理念。

郑伟铭说，开发区的发展，是中国改革开放事业的一个缩影。在改革开放、市场经济发展、城市化以及工业化进程中，始终充当了实验者、实践者和推动者的角色，而在中国接下来的发展中，开发区仍然将扮演重要角色。