谁在事实上支配中国的土地

虽然在法律上，我国土地属于国家所有或农民集体所有，但在事实上，土地所有权是由各级政府和行政机构所掌握，各级政府和行政机构才是实际的土地所有者。

认识中国的现实，不能仅从法律条文和其他正式表述来理解，而应从事实入手，因为法律往往与事实有很大差异。一个例子是，在土地制度上，究竟谁是土地所有者，法律有一套说法，但事实则不尽然。

土地开发权和转让权归政府

让我先从事实说起。去年和前年，我在广东中山和浙江萧山做土地制度调查，看到三份地方政府文件。一份文件是中山市政府在1988年发给下属各镇的，标题为“关于加强横门垦区管理的意见”（中府〔1988〕133号），其中有一段：

“属横门垦区的所有滩涂（面积约13万亩——作者注），由市政府委托市围垦指挥部负责管辖，统一规划、设计、开发和管理。任何单位和个人都不能在上述地区私自围垦，……如有不听劝告，强行围垦者，其投资不作任何补偿，成垦土地归市政府地方财政所有。”

一份文件是萧山市政府在1992年发给本市农机水利局的，标题为“关于对部分市、区留土地落实归口管理的批复”（萧政批〔1992〕50号），主要内容是：

“市农机水利局：根据国家有关规定和上级对撤区、扩镇、并乡有关区级财产的处理意见，市府决定，对部分市、区留围垦土地确认为市政府所有，归口你局管理。……鉴于城北顺坝围垦时，土方主要由农民投工完成，土地所有权确认归市政府后，同意按土方1.8万方、每方3.5元计，一次性补助有关镇6.3万元。”

一份文件是萧山市政府在1995年发布的，标题为“关于明确去冬今春新