谁在事实上支配中国的土地

虽然在法律上,我国土地属于国家所有或农民集体所有。但土地事实上属于各级政府和行政机构所有,尽管不清楚指哪一级政府,或哪一级行政机构。

责任编辑:戴志勇

虽然在法律上,我国土地属于国家所有或农民集体所有,但在事实上,土地所有权是由各级政府和行政机构所掌握,各级政府和行政机构才是实际的土地所有者。

认识中国的现实,不能仅从法律条文和其他正式表述来理解,而应从事实入手,因为法律往往与事实有很大差异。一个例子是,在土地制度上,究竟谁是土地所有者,法律有一套说法,但事实则不尽然。

土地开发权和转让权归政府

让我先从事实说起。去年和前年,我在广东中山和浙江萧山做土地制度调查,看到三份地方政府文件。一份文件是中山市政府在1988年发给下属各镇的,标题为“关于加强横门垦区管理的意见”(中府〔1988〕133号),其中有一段:

“属横门垦区的所有滩涂(面积约13万亩——作者注),由市政府委托市围垦指挥部负责管辖,统一规划、设计、开发和管理。任何单位和个人都不能在上述地区私自围垦,……如有不听劝告,强行围垦者,其投资不作任何补偿,成垦土地归市政府地方财政所有。”

一份文件是萧山市政府在1992年发给本市农机水利局的,标题为“关于对部分市、区留土地落实归口管理的批复”(萧政批〔1992〕50号),主要内容是:

“市农机水利局:根据国家有关规定和上级对撤区、扩镇、并乡有关区级财产的处理意见,市府决定,对部分市、区留围垦土地确认为市政府所有,归口你局管理。……鉴于城北顺坝围垦时,土方主要由农民投工完成,土地所有权确认归市政府后,同意按土方1.8万方、每方3.5元计,一次性补助有关镇6.3万元。”

一份文件是萧山市政府在1995年发布的,标题为“关于明确去冬今春新

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