权威专家解读秘密土地协议

“这明显是一份政府和开发商签订的不能拿到桌面上的私下协议，通过这个合同，我们可以明显看到在土地正式招拍挂出让前，无论是政府的土地出让底价还是最终的竞得人，都已定好了。土地出让前的招拍挂只是一个形式，一个假象”

解读人：国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心副主任、研究员唐健

“这个开发商很强势，政府都得听他的”
    南方周末：按照那份2006年10月18日，张家界市永定区人民政府和张家界市高骏投资有限公司签订的《合作开发合同书》（以下简称《合同书》），第五章第十四条规定“该地块公开出让时的出让起始价由甲方征求乙方意见后确定，该确定的出让起始价及出让款的具体返还事宜由双方订立补充协议 （该补充协议作为本合同附件八）”。怎么看？
    唐健：这明显是一份政府和开发商签订的不能拿到桌面上的私下协议，通过这个合同，我们可以明显地看到在土地正式招拍挂出让前，无论是政府的土地出让底价还是最终的竞得人，都已定好了。土地出让前的招拍挂只是一个形式，一个假象，是为了能够顺利地获得土地使用权而采取的一种手段，通过这种假招拍挂，规避国土资源部经营性用地的土地使用权应采取招拍挂方式取得的政策。是国土资源部一再强调要严厉打击的“暗箱操作”行为。
    南方周末：在2006年12月16日双方签订的《张家界市凤凰酒店项目土地储备出资协议》（以下简称《协议》）中，第一条“经张家界市地价评估所评估，该地块评估价格为9.3647万元/亩。甲方同意该评估价作为该期批准用地出让起始价，乙方予以同意，甲方承诺不变更该出让起始价”，意思跟上面一样？
    唐健：这个开发商很强势，政府都得听他的。国土资源部和监察部都要求，招拍挂底价要根据评估结果和产业政策集体决策，并严格保密。在这个合同中，甲方事先已将底价告知乙方，并且还征得了乙方同意，甲方承诺不更改该起始价，完全违背了国土资源部和监察部的有关要求。
    南方周末：第二十二条“该地块出让后甲方收到每笔土地出让价款时，应将该款项支付给乙方，以作为返还乙方的投资款以及乙方对基础设施、公共配套、体育公园的建设费用”。这怎么看？
    唐健：这里隐含的意思就是说，这块土地的最终使用者就是乙方，招拍挂就是形式。我们还可以看出，地价款最后都会返还给乙方，这样，即使出让价再高也是自己的钱进自己的腰包，只不过划转了一下。
    国土资源部规定，在2004年8月31日之后，各省区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。被业界称为“8·31大限”。但从相关协议上看，它实质上仍然在搞协议出让，走了一下“招拍挂”的形式。

“开发商拿地成本还不足出让金的零头，差不多是零地价”
　　南方周末：《协议》里面的备忘录作为《合同书》的附件八，其第二条规定 “该期用地成功出让后，按出让成交价款的25%计土地出让金，该25%出让金的15%部分上缴省政府。甲方将该两笔款项（一、成交价款扣除上缴省政府的土地出让金15%的部分，二、竞得者上缴的契税）于竞得者支付完该地块价款之日起10个工作日内一次性全额支付给乙方，作为偿还乙方对该地块的投资款和收益及对该地块公建配套和基础设施建设的投入”。比上面这条更加细化了。
    唐健：对，一样的意思。算起来开发商只付了土地出让金的3.75%，就是应该交给省政府的那部分，只有这部分当地政府是无权减免的。开发商拿地成本还不足出让金的零头，差不多是零地价。正因为存在着这样的私下协议，“地王”不断涌现，土地拍卖价不断创出新高，造成土地价格虚高，房地产泡沫就是这样产生的。
    南方周末：该上缴的契税是多少？能减免吗？
    唐健：1997年10月1日实行《中华人民共和国契税暂行条例》的第三条规定：“契税税率为3%-5%”。“契税的适用税率，由省、自治区、直辖市人民政府在前款规定的幅度内按照本地区的实际情况确定，并报财政部和国家税务总局备案”。按规定，契税不可减免、返还。
    南方周末：第三章第十条“该地块的征地、拆迁安置补偿费用及因取得征地和其它合法用地手续而向国家、省级政府交纳的税、费由乙方负责按本合同第四条约定投入，甲方进行总包干承包（包费用、包完成期限）”。土地转让前期的费用应该由谁来负责？
    唐健：按照规定，城市分批次用地的有关费用，包括征地补偿安置费用、基础设施开发费用以及应缴纳的规费应由城市人民政府承担，待土地出让后由用地者以土地出让金的形式缴纳。但事实上在实际操作中，这些前期费用都是用地者承担的。很多地方都存在这种做法。
    土地要招拍挂，而招拍挂之前不可能确定业主，但现在一般都是业主先定。
    南方周末：第七章第二十七条“该地块的用途暂定为酒店及体育公园配套，甲方应争取让上级政府允许在该地块或与该地块相连的其他用地中建设商品住宅。并由双方进行住宅部分土地的储备合作，双方的合作形式不变，其他事宜由双方另行协商”。怎么理解？
    唐健：如果说可以建商品住宅，这个地的储备也是按他这种方式运作，都是对开发商有利的条款。比如你这个地，也是为了开发商有利，他也可以去修改规划。这块地原本不是住宅，但是建了一个酒店，修了公园了，肯定会带动其周边的地价随之上涨。这个时候，你再建商品房，肯定房价也就上去了，开发商又可以获利。这些都是对开发商有利的事情。

“按这个《协议》，这个地全部都不算闲置土地了，这就规避了 ‘不能囤地，马上建’的政策。”
    南方周末：在《协议》的附件九“罗家岗地块出让条件”第一条，“由于该地块占地规模和投资大，为能成功开发该地块，竞得者须将该地块进行整体规划并逐期开发，该整体方案在规划部门批准后，竞得者可据市场需求自行决定该地块逐期开发的期数及每期开发的规模。市、区政府不以该地块中的张家界一块地逾期开发（主体酒店部分不超过2006年9月26日在中博会上签订的开发建设协议书中约定的开发期限）为由处罚竞得者或收回该地块中未开发部分的土地，并承诺不按闲置土地处理，且不以土地闲置为由向竞得者收取任何费用或罚款。但竞得者不得使该地块全部处于停工状态。”
    唐健：1999年4月26日国土资源部发布施行的《闲置土地处置办法》规定第二条规定，“闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的等”。
    按这个《协议》，他这个地全部都不算闲置土地了，他这就规避了“不能囤地，马上建”的政策。
    从2006年7月1日开始，出让土地还有《国有土地使用权出让合同补充协议》，对出让土地的竣工时间、投资总额、投资强度等做了明确的约定，开发商必须遵守。
    南方周末：在这个附件九，“竞得者可在该地块上依规建设可售的产权式酒店，政府部门应许可竞得者可将该产权式酒店对外销售。该产权式酒店附带花园出售的，政府部门应为买受人办理该花园的土地使用权权属登记等有关手续”。
    唐健：产权式酒店就是别墅。2006年5月30日，国土资源部下发《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，从即日起，中国一律停止别墅类房地产项目供地和办理相关用地手续。它又一次规避了政策。
    南方周末：“政府不对地块每年报建和销售的面积进行任何的限制”，这是何意？
    唐健：为了保证出让土地能够得到及时有效的开发利用，防止开发商长期囤积土地，国土资源部要求在土地出让合同中必须明确项目的开工、竣工时间，对闲置土地的认定也很明确。协议上的这些要求明显和目前的政策冲突，其目的就是囤积土地，人为减少土地供应量，造成房价上涨，获得更多的收益。

“这个当地政府把这些都免了，可能就是为了挣人气、制造繁荣景象。”
    南方周末：附件九第六条，竞得者可享受一些政策优惠，比如“该地块建设所涉及的区应收的行政事业性收费一律免收，所涉及的市应收的行政事业性收费由永定区促成市政府出具书面文件予以全免”，还有一些企业税、营业税、土地使用税等的减免，感觉这个项目享受重点工程的待遇和保护。
    唐健：一个普通的商品酒店开发明显算不上重点，因为国家重点工程一般都是国家重点急需发展的能源、交通和水利这类。营利性的、房地产开发性项目，列入重点工程，我觉得不是很适合。
    别的他有一些返还，什么税收返还。有一些地方政府引进资金搞房地产开发，是为了得到房地产税、城镇土地使用税和营业税等。这个当地政府把这些都免了，可能就是为了挣人气、制造繁荣景象，或者就是为了让开发商赚钱。
    南方周末：房地产开发所带来的税收在地方政府税收中占多大比例？
    唐健：因为房地产开发所产生的相关税收属于地方税种，在很多发达地区，房地产税、城镇土地使用税和房地产企业的营业税，占地方税收的很大一部分。他把这些都免了，那等于政府既没有通过土地出让获得收益，也没有获得引入投资后产生的税收。
    南方周末：这块地的面积是69.28公顷。好像很多地方转让的地也介于这个面积左右。
    唐健：按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收耕地以外的其他土地超过70公顷的由国务院批，他刚好差那么一点，由当地省政府批就完了。现在地方很多都是这样，比如我们下去看好多报地，都是69公顷。
    南方周末：报国务院不一定能批？
    唐健：主要是审批周期长。
    南方周末：这是在挂牌之前搞的一个协议，而且不是用他挂牌去竞得的那个公司名义去。
    唐健：这样招拍挂就是形式了，早就内定了。

“政府为了吸引开发商，不惜自己去修改现行规划。这也反映出规划具有较大的随意性。”
    南方周末：《合同书》第三条，甲方的义务是负责为乙方搞房地产开发修改土地利用规划和取得合法的一些手续等。这种做法有什么不妥吗？
    唐健：按照上述规定，当地政府为了引进这个项目，不惜修改土地利用规划。土地利用规划是由政府批准的，每块土地的用途由规划确定，建设用地项目必须符合规划才能得到批准。政府为了吸引开发商，不惜自己去修改现行规划。这也反映出规划具有较大的随意性。
    第三条说乙方负责详细的规划设计，乙方已经负责设计，这很明显地就隐含着，最后的项目肯定是给他的了。
    第八条乙方提出来了设计要点不得改变的，规划很多这个东西其实不是你开发商说了算的，尤其提到了该地块的规划也要乙方说了算，这就说不过去了，一个业主、用地者无权干涉政府的土地利用规划。
    南方周末：针对这种地方先收出让金再返还的做法，国家有什么管理政策吗？
    唐健：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，要严格按有关规定处理，并依法追究责任人的责任。