国民福利的六十年再造

新中国六十周年系列专题之四

■编者按：在“大国崛起”成为流行话语之时，我们在此为每个国民的社会福利算一笔账。我们经历了计划经济时代的“国家负责，单位包办”，市场改革之后的“社会办福利”，再到如今“适度普惠”的晨光微现。这不仅仅是社会福利体系的变革，同时也是代表着国民权益进步的标记。

从单位国家保障走向个人社会保障，是一个伴随着国家与公民权利消长而进退的过程

建国初期的福利救济单据　图/南方周末资料图

在1950年代农村合作医疗体系的成功之后，新的农村合作医疗体系还要经历一个较长的建立过程　图/南方周末资料图

计划经济时代：个人与国家的“交换”

1949年的一场特大洪水，把刚刚宣布建立新国的人民政府推到了救灾的第一线。当时，这场特大洪水灾害席卷了中国16省份，受灾人口达4500多万人，大批的灾民和难民在各大中城市涌现。

后来被称为“补救型”的福利救助体系由此延续。人民政府迅速接收、改造了国民党政府、地方社区举办的救济院、慈善堂以及接受国外津贴的宗教的或世俗的救济福利机构，同时举办一批以组织灾民、难民“生产自救”为目标的收养单位和贫民生产单位，统称为“救济福利单位”。

1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。

1956年，全国总工会颁布了《职工生活困难补助办法》。同年，政府发布的《高级农业生产合作社示范章程》中规定，农业生产合作社于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、病、残、孤、寡社员，应给予生产上和生活上的适当安排和照顾，并使其生、养、死、葬都有依靠。“五保”就此开始。

1958年，《救济失业工人暂行办法》以国家的名义颁布。

政治性的内容很快被注入这些福利。1957年武汉市第一教养院规定，“搞好老残教养工作，不只是使老残吃饱穿暖，而更重要的是进行社会主义教育，提高他们的政治觉悟，使他们体会到社会主义制度的优越性，增进生活兴趣”。

这一时期福利侧重的，主要是优抚革命烈士家属、革命军人家属和残废军人。

随后计划经济体系建立，城市被迅速纳入“单位体制”，“低工资、高福利”成为当时单位人的生活方式。作为单位人，生老病死各种费用全部由财政和企业负担，个人基本上不交纳任何费用。这种高福利，被认为是，“隐藏着交换关系对个人加以照顾以求换出个人的忠诚，是‘照顾’和‘控制’的交易行为”。

不过，想有这种交换关系并不是一件