“60年·60人·60问”系列专题之七

编者按：城市贫民窟、农村经济转型、社区建设、人口政策、NGO发展，本期专题南方周末邀请五位潜心研究社会问题的学者，提出他们的政策建议。

城市化勿罔顾贫民居住权

秦晖（清华大学人文社会科学学院历史系教授）

都市化过程中贫民大增，并非由于原市民中发生“两极分化”，而是由于大量新移民（前农民）进城。恩格斯曾批驳资本主义造成贫民窟的说法，指出国家与房地产商联手借消除贫民窟为名驱赶贫民，即所谓“奥斯曼现象”，以侵犯贫民权利来造就“美丽城市”。

但新时代下，或者允许贫民自由解决住房而容忍贫民窟，或者以福利国家方式消除贫民窟，成为两种基本选择。普遍趋势是自由与福利兼有，尽管这些做法各有利弊，但今天的共识是：既不给自由也不给福利的做法已为人道的底线所不容。

秦晖

在印度，农民往往卖掉土地，举家进城后占地搭建简易住房，形成为人诟病的“贫民窟”，但是这些新移民相对易于在城市建立家庭生活，同时形成社会保障 压力。相比较而言，中国农民没有地权，不可能卖地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他们不能在城市占地，政府不许建立简易住房，又租不起更买不起常 规住房，造成大量成家的新移民只能在城内过集体生活，形成表面上比贫民窟好看的集体宿舍(工棚)，并把家庭留在农村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在 “出卖青春”之后便回乡度过余生。中国因此表面上避免了贫民窟问题。

避免贫民窟，很多人提到福利房制度。此种制度在西方普遍，在剧变前一些东欧国家也有。国共鼎革初期，政府曾把一些没收房交由房政部门安置社会贫民， 但从未新建此种住房。此后用房政经费维修旧房且远不足，国家的住房建设资金都拨给“单位”，按“负福利”原则实行“单位分配制”：有特权的“好单位”收入 高房子更好，无特权的“差单位”收入低住房差(往往无房)。在单位内部同样按“负福利”原则：官大工资高，“住房待遇”更高；官小工资低，“住房待遇”更 低。后来我们搞住房改革“取消福利房”，其实是把过去的“特权房”予以变现、赎买。真正的“福利房”制度，我们过去从未有过，现在也不是“取消”的问题， 而是要新建一套前所未有的福利房制度。

而过去一直没有产生福利房制度的根本原因，恰恰是因为非经特许，穷人（那时的穷人与“农民”基本上可以画等号）在城市根本无权居住，当然就更不能提 出住房保障的要求。而当今发达国家的住房保障制度能够出现，恰恰就是因为城里先有了不受驱赶而可以理直气壮存在的穷人居所，一方面是他们自己发起运动要求 福利，另一方面是社会批判舆论为他们呼吁，由此形成对公权力的问责压力，才推动了民主福利国家的住房保障制度。

那么，什么是福利房的本义呢？福利房有两个特征，第一是由政府的房政部门面向全社会盖的，而不是像我国那种各单位给自己内部人盖的。第二就是它的分配标准，惟一的分配条件就是贫困。

我反对在不给“农民工”建立福利房制度的情况下以铁腕“城管”手段阻止他们自己解决在城市安家问题（自建简易房和寻求廉租私房）的做法，更对那种在没有福利房安排的情况下出现“中国没有贫民窟”的“奇迹”大不以为然。

只要“贫民窟”存在，就说明在福利不足的状态下贫民需要它。强行禁止、取缔它是没有道理的。取缔的结果也就使得其他福利资源即便已经过剩，也不可能惠及他们。

关键不在于是否有“政府规划”，而在于是怎样的政府，怎样的规划。城市规划作为公共事务不仅事关“政绩”与“形象”，而且事关民生、民主与人权，它 的制定与实施都不是某个首长或专家所能专断，而必须有公共参与，有利益相关各方的对话与协商，其中也必须有贫民和“进城打工”者的参与，必须让他们发出声 音，必须允许他们形成组织参与博弈。

（本文根据作者提供文章汇编）

寻求城乡关系新平衡

徐小青

徐小青（国务院研究发展中心农村经济研究部副部长）

南方周末记者 徐楠 采访整理

农村的改革发展历经这几十年，不管是理论界还是实践界，都还有争议，最主要的就是：农业生产力水平发展到今天，小规模的经营能不能实现农业现代化？

而在我看来，既要稳定和完善农村基本的经营制度，同时要实现农业经营体制和机制的创新，加快农业经营方式的转变。

基本经营制度，就是以农户家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一点已经被各国农业发展的实践证明，特别是被已经实现了农业现代化的国家所证明。家庭经营的方式能够容纳各种不同水平的生产力。

各国家庭经营之间的差别，就在于农户规模的大小。不过，这不是由各国的农业政策来决定的，而是由各国的国情决定的。人少地多的国家经营规模大，人多 地少的国家自然经营规模就小，美国、加拿大、巴西的经营规模都大；日韩、中国的经营规模都小。但各国都是家庭经营的方式，这是由天然的农业自然资源的秉赋 来决定的。

但是，这不等于说，农业经营方式就不需要改变了。事实上，完善农业经营体制创新，加快农业经营方式的转变，正是我国农村发展的大主题。

中国有2亿农户，随着工业化、城镇化的发展，随着农业现代化的水平不断提高，小规模的家庭经营，也会发生方式上的转变，比如，会形成更多农户之间的 合作、联合，形成农户和其他生产经营组织的联合，和其他中介组织、服务组织的联合。这种合作的关系会发生变化的。所以，要积极鼓励和引导农户之间的合作 ——特别是政府。要做到这一点，需要两方面保障措施。

第一，保持现有的土地承包关系，稳定并且长久不变。这是中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出的，意义非 常重大。农民非常希望和土地有一种稳定的关系，这个道理很明显。土地是具有保障作用的，发生了金融危机，外出的劳动力就不至于被推上绝路。

第二，促进机制和经营方式的创新。要促进农户之间的土地流转，只要不改变用途，按照法律规定，保证农民各方合法权益的前提下，鼓励土地流转。明确和 稳定承包关系，对土地流转有益。目前，对土地管理法等一系列法律的修改正在进行，比如说，“长久不变”是多久，90年呢，还是99年呢？在法律上做出一些 调整，可能就更加明确，更加稳定。

统分结合，一个“分”字，一个“统”字。“分”就是一个个农户的家庭经营，要向着采用先进的农业技术、增加资本等要素投入、提高集约化水平的方向发 展，实际上就是鼓励农民朝大户、专业化的方向发展，这样才是现代化的商品生产。在“统”的层面上，十七届三中全会也明确指出，要向农户联合与合作的方向发 展，形成多形式、多层次、多渠道的经营服务体系，而且提出要继续发展集体经济，增强集体经济体制的服务功能，培育新型的合作组织，鼓励龙头企业和农民之间 结成紧密的利益共同体。

总的来讲，这些就是要提高农民的组织化的程度。

如果将问题放到整个社会的视野来看，实际上，我们的问题就是：在城市化、农业现代化的过程中，在我们现有城乡结构的基础之上，在城乡关系发生变化的时候，如何去寻求新的平衡？

中外历史上，这个过程常常伴随着激烈的冲突，但也有一些国家，比较缓慢地、平稳地处理好了。我们过去争论农业发展方式、规模经营、资本大规模进入农 业、小农户生产是否可行等问题，我想其中有观点的差异，也有利益的考虑。而十七届三中全会明确提出要解决城乡二元结构造成的矛盾，土地问题就是一个节点。 实际上我们是找到了这样一条路，或者说是认识到这样一个方向。

现实已经发生了变化，而且我们看到了变化，正在面对这个变化。未来可能还有争议，但是，我们现在选择这条路是没有错的。

社区发展须摆脱管制思维

夏学銮

夏学銮（北京大学社会学系教授）

南方周末特约撰稿 赵一海

自新中国成立，特别是改革开放以来，中国的实质社区发展作为一种过程、方法、项目和运动，未曾间断。例如农民识字班、农业合作化运动、三自一包等社区发展战略，为促进中国的社会革新和经济发展作出了实质性贡献。

社区概念被应用到政治层面，是从上世纪80年代开始的。时任民政部部长崔乃夫首倡社区服务——即自己解决自己的问题。不过，直到后来1998年的机 构改革，社区建设的概念才开始被广泛提及。中国的政治语境之下，“社区发展”这个国际通用概念被以“社区建设”替代。如此表述也反映了社区的中国式发展道 路。

社区发展和政府部门利益存在权力分割和权力博弈的过程。“九龙治水”的局面在多个地方出现，行政力量在这方面没有得到有效整合。

自2005年始，沈阳模式作为经验向全国推广——即以社区党支部为领导层，以居民代表大会为权力层，以社区居委会为执行层，以社区内名流和知识分子 为议事层。这个框架与国外社区发展模式有显著差异，当时也有人提议把社区居委会改成社区管理委员会，但是未获同意。这样，原来的居民委员会可能在层级上未 有突破，和原来的居民委员会没有区别开来。

检视外国社区的发展，城市的下一层级就是社区，诸多社会问题也能在社区内部得到消化和解决。如是，则社区的发展就等于城市的发展，而不会出现局部和 整体的步调不一。不过，中国式的社区的层级仍然很低，这也伴生出一些不可回避的问题——社区权力小，社区规模受限，获取资源途径单一，且社区管理成本过 高。

社区发展的目标的方法应该是广泛的。美国在20世纪60年代提出的社区发展目标是“向贫穷开战”和建设“伟大社会”，而与此同时的印度社会发展目标 却定在“计划社会变迁”的巨大实验上。这些全国范围内的长期目标不仅包含有社会的、文化的、经济的和其他的多重目标，而且有实现目标的多样化手段安排。

党的十六大报告也提出“建设管理有序、文明祥和的新型社区”，作为实现全面建设小康社会宏伟目标的重要措施之一。

但是，目前社区发展的局限性仍然存在，社区概念更多与治安管理联系紧密，更多强调政治控制的功能，而社会发展的任务，就交由其他主体来承担了。

于是，社区活力势必受到压抑，社区自身的能动性随之被束缚起来。改革开放三十年，此类束缚在逐渐解除，社区在和谐社会建设方面的能量也获得了一定的释放，但是部分短视者仍然对社区发展抱有自己的警惕——改革阻力恰在于此。

在诸多方面，社区的自选动作太少，确实与国际社区发展的格局有一定差距。社区发展的首创性也在很长一段时间因为管制思维的顽固而被压抑。如果说政府 倡导是政策上的首创性，那么人民参与则是社区行动上的首创性。社区首创性包含着社区居民对社区发展项目的因地制宜理解和创造性的再造，还包括最广泛的社会 参与和其首创精神的最大发挥。而如果没有社区居民的首创性，政策首创必将被动。

转型时期的国民心态和社区认同会紧密联系起来。因为经济体制改革，原来的单位社区也被取消了，而转成一个陌生人社区。人是社会的动物，社区能够提供此种归属感。社区活动能够带来一种相互之间的认同。

可以看到，我国部分发达城市已经有成熟社区的雏形——在社会保障金的认定和发放，社区养老体系建设，社区文化培育方面，社区的意义得到彰显，公民社会的崛起也由此发端。公民社会的重要组成部分就是社区自治组织，它提供了一个场域——公共问题的解决和公共利益的维护。

授权和增权，这是社会学上两个重要概念，中国社区的未来发展也依循此。社区发展是由政府和社区居民所共同从事的双边项目，双方对自己的权力、责任和 义务均需恪守。政府不做越权之事，而居民也必须要在法治框架之下激发自身能动性。让社区能够自己决定自己的成长，让社区变成一个利益群体，这样才能激发居 民参与的积极性，而不单纯把社区看作一个生活区域。而这也才能够用社区精神驱除中国民众在进入陌生人社会之后的冷漠自私和涣散，用社区精神增强民族凝聚 力，激发社会各阶层人民的社会参与热情和社会责任感。

低生育率下亟待回答的新问题

郭志刚

郭志刚（北京大学社会学系教授）

经过三十多年大力推行计划生育，我国年净增人数，从1970年的2114万降到2007年的681万。短短三十多年，中国就完成了发达国家用上百年才完成的生育率转变。

生育率的快速下降必然使人口老龄化迅猛到来。2005年时65岁及以上老年人口的比例为9%，但今后老年比例将迅速大幅提升是确定无疑的，而未来老 龄化究竟有多严重将取决于现在的决策。如果维持现行生育政策长期不变，那么老年比例最高可达33%。如果维持现行生育政策30年后再调整，那么最高可达 27%。然而，最近一些学者却主张将生育政策调得更严，不管出于什么理念，都严重脱离实际。

另外，他们完全混淆了人口老龄化和老年人口数两个不同概念。如上所述，今后生育率变化虽然对未来老年人口数没有影响，然而却对未来人口老龄化程度的影响很大。

由于中国人口老龄化程度不断提高，死亡率在2003年已达最低点6.40‰，从此将转降为升，2007年时已升为6.93‰，今后还将继续提升。所以，中国将在未来二十年左右达到出生率和死亡率的平衡，实现人口零增长。

生育率迅速下降是几十年来中国人口转变的主动力。需要特别指出，全国生育率早在十几年前就已降到更替水平以下，进入了低生育率阶段，这标志着中国人口态势发生了本质性变化。所谓低生育率就是指平均每对夫妇生育不足两个孩子，表明人口发展的内在趋势已经从正增长转为负增长。

当前仍在继续的人口正增长并不是由于生育水平过高，而是由于人口结构（育龄妇女还相对较多）的影响。这种实际人口正增长与内在人口负增长趋势之间的 背离体现出人口惯性影响。这就好比一条大船，在行进中形成的巨大惯性甚至能在它已经开倒车的情况下继续维持前行一段。但是，惯性影响只是暂时的，船的行进 方向最终是由其主动力决定的。也就是说，中国人口零增长已经基本定局，只要生育率维持在更替水平以下，那么未来人口前景只能是人口负增长。

然而，不同的低生育率水平将会导致差异很大的人口前景。如上所述，生育率过低将导致人口严重老龄化、人口迅猛负增长，它的影响将会在未来人口负增长 时期才滞后显现，对实现人口长期均衡发展十分不利。而适当的低生育率则可以在一定程度上缓解未来人口老龄化，使未来人口负增长相对平缓。

进入低生育率阶段以后，我们的思维就要着眼更长远，目标要转为追求适度。这个适度生育率的选择其实就是对未来人口前景的选择，不仅涉及总规模，也包括了人口结构。

十几年来，所有全国人口调查反复展现出1.4左右的低生育率，但有关部门一直坚持认为实际水平在1.8左右，至于其间的巨大差异则简单用出生漏报来 解释。问题是，这么巨大数量的出生漏报并没有确凿证明，所依据的主要是一些间接估计结果，并且其中很多还存在着明显的数据问题和方法问题。

实际上，社会中已经存在许多新的生育抑制因素。生育和抚养子女的费用急剧增大，现在育龄妇女的平均生育意愿只有1.7个孩子。并且，新一代育龄妇女 中不婚率提高，婚后不孕风险加大，生育年龄不断推迟。此外，胎儿性别选择流产现象增加，既能导致出生性别比失调也能降低生育率。据调查数据分析，流动育龄 妇女实际上结婚更晚、子女更少，其生育率远低于非流动人口。所以，生育率很低并非只有出生漏报一个原因，并不全然是个统计虚幻。

忽视很低生育率可能的片面性会导致人口预测结果对未来人口老龄化、人口负增长、劳动力（特别是年轻劳动力）数量骤减等前景都估计不足。所以，这种偏 向既影响了对当前人口态势的判断，也影响到对未来人口前景的把握。这种情况应当引起政府有关部门、学术界和社会公众的充分注意。

NGO：向下生根向上成林

贾西津

贾西津（清华NGO研究所副所长）

从全能国家到“小政府、大社会”建设，中国的社会转型促动了社会组织，或曰NGO的生长，并在当今时点上处于进入一个新的发展阶段的前夕。

中国NGO的发展源自于政府变革和社会自主空间两方面的需求。建国初，经国家对经济、慈善、各类人士团体等组织的改造、改组、整合，以及对政治、宗 教、意识形态领域组织的清理、整顿，形成全国性社会团体44个；至1965年，全国性社会团体增长到近100个，地方性社会团体约6000多个；1978 年后在与上述持平的基础上迅速发展，1989年初，全国性社团1600个，计入地方性社团达20万家；1998年底，这两个数字分别为1800和16.6 万；2008年底，注册登记的社会团体、民办非企业单位、基金会，总量接近40万，学者估计NGO的总数字在数百万家。

上世纪80年代中期和90年代中后期,是中国NGO发展的两个高峰，后者持续至今，并在近5年出现新的发展特征。2004年《基金会管理条例》出 台，同年行政许可法实施，是“有限政府”理念的法律支持，2007年物权法明确提出私权保护，2008年实施的新企业所得税法为企业慈善留下了未来空间； 同时，2008年的地震赈灾过程，前所未有地动员起公民参与意识、社会资源、志愿精神，也展现了NGO发展的已有基础和巨大需求。

另一方面，对公民社会结构性发展的研究显示，中国NGO现状呈现两大特征：组织广泛，公民制度性参与不足；数量众多，部门纽带和支持性结构缺乏。换 言之，中国NGO正发展到这样一个阶段，即从量的累积上已花开满地；而从质性功能上，向下不足在公民的土壤中生根，向上尚未交织贯通成林。因而40万甚至 上百万家NGO，并没有让我们在中国体会到一个社会活跃、公民自我治理的公民社会。

社会需求存在、社会资源存在、组织数量既在，中国NGO下一步的进展将走向何方？公民参与，靠的是志愿意志、自我负责、依法自治的精神；NGO作为 一个社会部门的作用力，关键在于形成NGO的NGO，即NGO组织的再组织，具有组织联盟、领域联合、区域合作、部门联席、网络纽带、伞状代言组织等多元 结构，以及基金会、专业律师、专业募款组织、专业管理者联合等NGO的支持性组织，从而将多元的NGO组织，以及本土的社会资源、社会需求联接起来。

经历经济改革带来社会空间发展的累积，今天我们已经看到中国NGO从量到质、从个案到社会力的新阶段迈进的态势。私募基金会蓬勃兴起、拥有资源和管 理经验的精英群体加入慈善、“5·12”赈灾过程中数百家NGO的联合行动及NGO联合办公室出现、媒体网络拓展的公共空间、公民意识的萌生等，均透射出 NGO结构性变化的特征。

不过，公民参与和NGO部门体系的形成，不可能是政府统一组织规划的过程，而只能是社会自主空间生发出的产物，它的未来前景仍然面临着制度性挑战。 NGO的联合与法律制度环境相关，现行结社审批制、非地域分支等管理制度，直接制约了NGO的部门结构与社会功能；公民意识的养成与教育相联，从对父母官 的期求到个人责任、尊重权利、依法自治的精神养成，更需要文化认知和教育中公民教育的出现。

对于中国的渐进性改革而言，制度开创空间为社会累进所争取的时间至关重要。经济体制改革开创的经济自由空间曾经为中国赢得了近30年的发展时间，我 们现在又走到了一个门槛，即如何通过政治制度创新开拓社会自由空间，为下一步的渐进变革赢得发展时间。有限政府、法治自治是这一空间产生必要的方向，它需 要以结社自由为目标进行法律制度建设，发展公民教育和养成公民意识，让NGO向下生根、向上成林，走向公民社会。