强化对权力运行的制约

张春生，全国人大常委会办公厅特邀专家，全国人大常委会法工委原副主任，全国人大法律委员会原委员，曾参与过多部法律的起草。

如果权力缺乏制约，集中全力也可能办错事。领导干部能不能在执行法律上作出示范，在我们国家目前的体制下举足轻重。

我刚到全国人大工作时，当时觉得法治不像搞经济，它不需要大的投资，也不受国际形势影响，应该比较简单，工作时间长了才觉得不容易。到2010年， 我国的法律体系将基本形成，但能不能说有了一个法律体系就是一个法治国家了呢，业内人士不会这么看，普通公民也不会这么看，我们离建设法治国家还有相当距 离，还需要付出巨大的努力。

我认为必须重点着力的问题是，在立法执法过程中强化对权力运行的制约，解决好党政不分以党代政的问题。权力过分集中是造成目前各种弊端的重要原因。行政机关违法行政、司法机关司法不公、官员搞权力寻租、腐败得不到遏制等等都跟权力得不到制约有密切联系。

对权力的制约无非两层意思。一是以权力制约权力，其中很重要的就是人大监督。宪法为人大监督确立的首要任务是监督宪法的实施，这方面已经建立了一些 制度，比如对规范性文件的审查，但是，宪法监督的范围、监督的程序，出现违宪的现象应该承担什么责任，等等，还有很多空白，应该抓紧填补。

第二是以权利制约权力。现在有自上而下的监督制度，自下而上的监督还没有形成完善的制度。宪法规定民众对公职人员有揭发、检举、控告的权利，但检举 完了怎么办呢，下面就不知道了。再比如，在选举上有了差额选举，实行得也不理想，应该在立法上加以完善，在执法上加以坚持。另外，我们现在有了行政诉讼也 有国家赔偿的法律，这两个法律都应该结合形势的发展进行修改。还有就是建立一个健康的负责任的舆论监督，现在立法规划还没有列入，但这个问题终归是要考虑 的。

当前法治建设的主要问题是法律的执行，有了好的法律不执行比没有法律损害更大，因为它损害的是法律的权威。我建议，从党内外，各级国家机关，掌握权 力的人要带头守法。普通公众违反了法律很容易解决，领导干部就很难办，为什么？往大了说，跟体制有关系，我们现有体制从性质上说是个集中权力的体制，不是 个分权体制。小平同志在提出改变权力过分集中时，没有一般地反对集中权力，是反对过分集中。权力集中有它的好处，就是集中力量办大事，这点已经被60年的 成就所证明。但另一方面，如果权力缺乏制约，集中全力也可能办错事，这同样有历史为鉴。领导干部能不能在执行法律上作出示范，在我们国家往往举足轻重。

示范作用往往要求这些人必须对宪法和法律有忠诚的态度，尊重宪法法律就是尊重人民。宪法和法律都是党的政治领导下制定的，所以，尊重宪法法律跟坚持 党的领导也是一致的。我在全国人大工作的30年中，看到有不少领导同志在这方面做得很好，有些事情让我感动。六届全国人大委员长彭真在常委会上说，人大工 作中最重要的是按宪法办事，绝不允许出现不按宪法办事，我这个委员长如果出现不按宪法办事的事，我主动辞职，你们要是出现，也别在这儿干了。

这是我们老一代领导人亲身经历了曲折发展之后，在治国理念上的重大飞跃，极其可贵。我们有些领导干部只把宪法当作治民的工具，合自己意就用，不合就不用，我想他任职的那个地方一定不会有真正的法治。领导干部率先做好，在我们目前的体制下至关重要。