【房改转向】齐齐哈尔：安居房只能政府建

刘海泉夫妇6年前住进了政府建的安居房。在这座城市里，有10％的房屋是政府为像他们这样的低收入居民建设的　　黄小伟／图

　　6年前，刘海泉为买房的事和妻子吵了一架。他是齐齐哈尔市的一位中学退休教师，一家四口那时还住在40平方米的平房中。他们生活的这座城市位于黑龙江省中西部，是该省仅次于哈尔滨的第二大城市。
　　买价格高的商品房，还是买当时环境还很糟糕的安居房，老刘拿不定主意，妻子却很坚定地要买安居房。那些安居房正在这个城市的西北部兴建，是政府为城市无房户、中低收入的动迁户所提供的廉价住房。
　　最终，老刘还是听了妻子的话。安居房的价格每平方米980元，这还是最好楼层的价格，比商品房每平方米便宜了300元。
　　现在，这个城市的商品房今年一季度的平均价格到了每平方米1626元，虽然与去年同期相比涨幅达到10.7%，但相对于其他城市的房价来说，这仍然算是很低的价。一位当地的开发商分析说，商品房价格上不去是被当地的廉价安居房拖住了脚。
　　从6年前开始，齐齐哈尔政府就一直在建一堵保护墙，试图让中低收入的市民阶层在突飞猛进的房价中免受伤害。他们最重要的经验是，政府必须亲自扮演开发商的角色，为居民提供廉价的安居房。

政府当开发商
　　62岁的刘海泉买的是一套58平方米的安居房，总价6万元。他们首付3万元，通过住房公积金贷款3万元，贷款期限是3年，每个月还银行900元。
　　“压力并不大。”老刘说。在他卧室的墙壁上，悬挂着一台32英寸的液晶电视，对面还有一台室内跑步机。
　　他居住的浏园以及西园小区已成为齐齐哈尔市最大的政府安居小区，开发面积达60万平方米。当初被老刘视为糟糕的环境现在也发生了巨大的改变:小区拥有3万平方米绿地、人工喷泉、40米蜿蜒水道，甚至还有一个29600平方米的安居文化公园。离小区两公里远的地方，曾经是一片人烟稀少的洼地，现在则是齐齐哈尔市的新行政区，分布着新建的党政办公中心等建筑。
　　据齐齐哈尔市安居工程建设领导小组办公室(以下简称“安居办”)提供的数据，截止2006年年底，6年内，政府安居工程提供了13000多套住房，总建筑面积近105万平方米，解决13298户动迁户、无房户、住房拥挤户的居住问题。该市市区人口有143万多。
　　“我们其实就是政府开发商。”该市安居办副主任杨彬对南方周末记者说。据他介绍，安居工程年平均开发建设面积占该市住宅开发总面积的10%。而全国经济适用房的开发量占房地产总开发量不到5%。
　　安居工程的来历可追溯至1995年。那一年，中国各地政府都开始正式推行安居工程建设，由政府主导解决城市居民的住房问题和改善居住环境。齐齐哈尔就是黑龙江省最早实行安居工程的三个城市之一。
　　及至1998年，中国开始推动住房商品化、社会化改革。当时的商品房价格同以工薪阶层为主的中低收入者的经济承受能力差距甚大，国务院在1998年23号文中提出重点发展经济适用住房(安居工程)，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。
　　自此，安居工程被经济适用房的称呼代替，但后来各个地方在发展经济适用房政策上出现了分歧。在黑龙江省，齐齐哈尔是惟一没改称呼、仍在实施安居工程的城市。
    齐齐哈尔市政府最初采取的做法是，由市安居工程建设领导小组按文件要求委托具备资质的开发商具体建设。“将建设和销售权都给予承建商。” 杨彬说。
    这似乎并不是一个好的选择。开发商开发的安居房结构、质量都难以让人满意，销售也是一塌糊涂，很多不应该是安居房的销售对象混水摸鱼获得安居房。甚至有人称此时的安居房是“居而难安”。
    齐齐哈尔市当时的安居房与中国其他城市经济适用房的困境如出一辙——把关键的出售环节交给开发商，政府“手中无房心里慌”，往往陷入排队放号还是公开摇号这样的技术性问题里，难以起到其应有的功能。
　　2001年，齐齐哈尔政府决定收回开发商建设权，由市政府组织开发，安居办直接承建，建设工程实施招标。销售环节也由政府控制，安居办实际承担政府开发商的角色。
　　作为政府的具体实施部门，安居办可以获得地方政府在其权限之内最大的政策优惠和费用减免，从而保证安居房售价始终处于适合中低收入家庭可承受的水平。自2005年以来，安居房的基础销售价格一直为每平方米1098元，顶层的售价还有20%的下浮，仅为该市商品房价格的60%左右。
   “这足以保证中低收入者利用拆迁补偿款就能住进新楼。” 杨彬说。
　　此外，安居房在土地供应上和资金保障上都有政府背后的支持，土地根据规划每年预留出来，而安居房的建设资金40%由国家专项贷款，60%来自城市配套资金。
　　杨彬介绍说，安居房的销售都是成本销售，政府并不赚取利润，但是为了偿还贷款，市政府允许安居工程20%建设成商品住宅房，10%建成门市，按照市场价出售，获得的利润用来偿还银行贷款。
   “齐齐哈尔最大的经验是政府承担了应该承担的责任。” 全国工商联房地产商会会长聂梅生说。她自2004年前后数次对该市的安居工程作过调研。

商品房+安居房：二元结构的住房市场  
    “实际上，齐齐哈尔的房地产市场是一个二元结构模式。” 聂梅生说，一方面是市场化的商品房开发，一方面是政府补贴的安居房。
    这与香港和新加坡的房地产发展模式颇为相似。香港房市曾一直是个商品化的市场，而政府首次干预房地产始于1954年，安置了由于石硖尾大火无家可归的5万居民。同年，港府成立房屋委员会，开始建立与商品房市场并行的公共经济房系统。
    新加坡的住房也分为两大类:组屋和私宅。“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房。私宅是指私人房地产商投资兴建，完全按照市价运行的供应高中收入群体的高级住宅。
    二元化市场的好处是为中低收入者提供更多的选择空间。比如被拆迁居民，就可以根据自己的需要，在安居房和商品房之间做选择。
    为了区别于商品房，齐齐哈尔市规定安居房户型面积设计只允许在30到70平方米之间。“这是为了保证中低收入者能买得起房子，如果你经济条件允许，就选择更大面积的商品房。”杨彬说。
　　从开发商的角度，也似乎乐于接受这样的格局。该市方正房地产开发公司总经理高敏学认为，安居房是整个房地产的组成部分，与商品房开发并不冲突，“我们是针对两个不同的销售对象”。在他身后，他开发的方兴新村二期工程正在兴建，这个小区商品房的均价在1600元左右，户型面积都在70平方米以上，以90平方米的房型居多。
　　相对于其他城市飞速上涨的房价，齐齐哈尔的商品房价格并没有亦步亦趋。在黑龙江省的三大城市中，该市今年第一季度的房价远低于哈尔滨和大庆——两个城市的平均房价分别为每平方米3332元和每平方米2774元。
　　高敏学认为，齐齐哈尔房地产价格没有出现非理性上涨的原因和当地居民收入有很大关系，作为东北老工业基地，该市去年在岗职工年平均工资仅为13790 元，购房者多为本地居民，鲜有外来投资者购房。
　　另一位不愿意透露姓名的开发商认为，除了上述原因，安居房的大面积开发也是导致房价不能高涨的原因。根据国际经验，政府的公房面积(包括廉租房)占到总住房面积的15%左右，就能起到抑制房地产价格的作用。
　　数据显示，2006年，该市房地产投资增速回落，全市房地产开发完成投资20.3亿元，下降17.1%。“主要原因是房价不能快速提升，导致开发商失去投资热情。”这位开发商说。

建设资金不足：廉租房的最大制约
　　2004年以后，齐齐哈尔市安居工程的对象发生改变，从以前的动迁户、无房户、住房困难户变成仅仅解决动迁户的居住问题。安居办负责全市城市改造过程中动迁户的住房安置。
   “一是为了缓解拆迁问题所带来的社会矛盾，二是住房困难户的问题随着棚户区改造一同解决。” 杨彬解释说。
　　但这样一来，该市仍有近两万户双困家庭(市区占一半)有待解决住房问题。双困家庭是指连续享受城市居民最低生活保障6个月以上，且住房人均使用面积6平方米以下的家庭。“这就需要政府提供廉租房来解决。”该市住房保障制度管理办公室副主任杨树桂说。
　　齐齐哈尔市自2002年就已经开始廉租房的补贴资金发放，截止到2006年年底，共给6113户次发放了370万元的租金补贴。其中2006年的补贴户数为1733户。
　　到了去年，该市开始启动廉租房的实物配租工作，投资50万元从安居办购买了10套安居房，用于出租给双困家庭，租金为市场租金的50%。
　　但齐齐哈尔廉租房的资金来源仅仅是市房改资金中的解危解困统筹金。杨树桂认为，如果要达到上周公布的国务院24号文要求的应保尽保的目标，齐齐哈尔每年需要资金1217万元，这还仅仅是廉租房房租补贴这块，如果要建设廉租房，需要的资金量更大。
　　中国其他城市的廉租房建设都面临同样的困境。根据建设部政策研究中心中国城乡建设经济研究所课题组的最新测算，如果廉租房制度覆盖到低收入家庭，每年需要资金至少470亿元。而到2006年底，全国历年累计用于廉租房建设的资金仅有70.8亿元。
　　根据规定，安居房的资金来源于住房公积金增值收益和不低于10%的土地出让金。但相比于经济发达的城市而言，齐齐哈尔住房公积金增值收益部分非常少。今年，该市廉租房资金预算是200万元，而提取这几年的住房公积金增值收益才100万元，财政仍需补贴100万元。
　　在其他住房制度成熟的国家和地区，地方政府的公共住房建设资金一般来自中央政府。英国在1979年公共住宅建设高峰期时，政府用于房屋建设的开支达到52亿英镑，占政府开支约8%。
    “资金问题将是我们今后发展廉租房的最大制约。” 杨树桂说。