借助法律解决南海争端？ 军方专家力推中国《海洋基本法》

在南海争议水域，有无海洋法差别相当明显。日本2011年9月，不仅查扣在钓鱼岛争议海域捕鱼的中国渔船，还威胁启动国内司法程序，其依据就是中国人违反了他们的《海洋基本法》。

持续一月的新一轮南海争端，目前有趋缓的迹象。

2011年6月26日，越南领导人特使、越南副外长胡春山访华，与中国国务委员戴秉国紧急磋商南海局势。外交部发言人洪磊28日也就此回应称，双方一致同意通过友好协商解决争议，不采取使局势复杂化和扩大化的行动。

最早是因为越南国营公司投诉中方巡逻船，阻挠他们的海上作业。之后越南于南海举行实弹演习，危机升级——这很像过去中越屡屡上演的南海纠纷模式：一方在海上活动，另一方将其驱逐，理由是对方违法侵入本国海域。

“我们是依据国际法，在自己的海域里进行管辖权执法。”中国海洋大学海洋法学研究所所长薛桂芳对南方周末记者解释，不同的是，“越南认为他们的做法也符合国际法，所以产生冲突。”

至今，最被认可的有关海洋的国际法只有一部——1982年通过的《联合国海洋法公约》。然而在南海，包括中国在内共有4国存有主权争议，海上纠纷常常因法之名，背后则都是为了主权。

面对这种情况，一部对外维护中国海洋权益、对内统管海洋事务的《海洋基本法》已经在中国学界和军方专家处获得支持。“作为一部国际公法，《联合国海洋法公约》并不能直接当做国内执法依据，需要以它为基础制定一部完善的国内法。”海军军事学术研究所邢广梅副研究员说。

2011年6月18日，在中国政法大学法学院主办的第五届中国军事法治前沿论坛上，包括全国人大法工委、中央军委法制局、国防大学、海军等部门的相关人士，针对《海洋基本法》的必要性进行了广泛讨论。

与会者认为，法律必须为中国的国家利益服务。“我们的利益在哪里，法律就应该在哪里。无论太空、网络还是海洋。”军事科学院姚有志少将在会上说。

2009年越南海军舰艇编队对我军南海舰队进行为期4天的友好访问。南海争端，仍需各方和平磋商。 （CFP/图）

制定了法律，才能依法维权

专家所谈及的中国应出台一部海洋国内法的想法，是在向日本学习。

在2007年出台《海洋基本法》之前，日本采用分散管理体制，海洋管理分别由运输省、建设省、通产省等各管一摊，职责不清，效率低下。

这与当下的中国海洋管理体系相似。在中国，包括农业部、交通运输部、海军等九个部门都在管海洋，因缺乏统管部门，被戏称为“九龙闹海”。

其中海军的处境比较尴尬。“海军在执法层面上缺乏国内法的明确授权，遇有海上涉外侵权事件发生，只能站在具体涉海行政执法部门背后辅助执法。”海军军事学术研究所的邢广梅在她的一篇论文里提到。

虽说1958年中国就颁布了《关于领海的声明》，五十多年来中国涉及海洋的法规也出台了八十多部，但在学界看来，国内现有的海洋法律体系纵向上缺乏统筹管理海洋的法律；横向上那80多部法规又太过分散，并不能完全覆盖《联合国海洋法公约》赋予中国的权利和义务。

在南海争议水域，有无海洋法差别相当明显。当中国海上执法船查扣别国非法捕鱼船只时，因为海军没有明确法律授权，所以无法协助。反观日本，2010年9月，不仅查扣在钓鱼岛争议海域捕鱼的中国渔船，还威胁启动国内司法程序，其依据就是中国人违反了他们的《海洋基本法》。

事实上，几年前中国国内就有出台《海洋基本法》的呼声，薛桂芳任所长的中国海洋大学海洋法学研究所曾就此做过前期调研。但薛桂芳认为，目前出台的难度很大，“主要因为我们涉海部门太多，在一致对外上没问题，但是涉及到内部权利和义务分配上却很难协调。”

在2011年的两会上，解放军代表也开始积极推动此事。在解放军代表团第六组的讨论会上，海军原副参谋长张德顺带去了《关于尽快制定〈中华人民共和国海洋基本法〉的议案》。

签署国际公约留下的“隐忧”

事实上，即便制定了《海洋基本法》，中国与周边的领海纠纷也难以解决，核心矛盾依然是主权争端。

1948年2月，中华民国内政部公开发行《中华民国行政区域图》，向国际社会正式宣布了中国政府对南海诸岛及其附近海域的主权和管辖权范围，其上用断续国界线（虚线）来表示。

此后，中华人民共和国政府审定出版的《南海诸岛图》和《中华人民共和国全图》，也同样标绘了九段南海断续国境线，这就是俗称“九段线”的当代中国南海疆界线。

虽然对该线的法律含义六十多年来无论是大陆还是台湾当局，都未做出正式、明确地宣示。但在实际的海洋执法中以及学界的主流看法，都认为“九段线”就是中国的海洋边界线。

在那个年代，人类对海洋资源的重视明显不够，相关国家也并未因此产生外交纠纷。直到上世纪60年代末期，越南资源需求迫切，盯上了资源丰富的南海，持续四十多年的中越南海主权之争才正式拉开。

1982年，包括中国在内的一百多个国家签署了《联合国海洋法公约》，让越南似乎找到了主张南沙主权的国际法依据——因为公约规定每个沿海国都拥有200海里宽度的专属经济区和大陆架，南沙恰好处于越南专属经济区的范畴中。“总体来说，当时发展中国家更愿意签署公约，这样可以获得更多的海洋利益，而对于美国这样的发达国家来说，因不愿意受到对利用海洋的自由的限制而拒绝签署公约”。邢广梅对南方周末记者说。

上世纪80年代是海洋利益初被重视之时，公约的签署正是发展中国家与发达国家博弈的结果，作为最大的发展中国家，中国签署公约自然责无旁贷，不过，这也留下当下南海困局的“隐忧”。“既然中国在《联合国海洋公约》签字了，就要遵守里面的规定。”国家海洋信息中心研究员李令华说。2002年中国和东盟各国签署了《南海各方行为宣言》，里面明确写道：“有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年公约，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。”

而依据现代海洋法，一条国际海洋边界的产生，通常来自两种渠道：一是当事国直接谈判并签署协议的结果；二是经国际法院或其它国际法庭的判决。

解决之道：还是要谈判

要想搞划界谈判，首先要把各自的领海基点和基线搞清楚。但如今，即便中国有意愿展开南海划界谈判，却不具备事实上的谈判土壤——因为争议国的许多领海基线都不符合国际法。

通常，测算领海的宽度要有一条起点线，这条起点线在海洋法中就被称为“领海基线”。

长期研究划界问题的李令华发现，过去二十多年时间里，很多南海周边国家确定的领海基线都不规范：比如越南最长直线基线达到161.8海里，远超过了国际法认可的24海里。至于印度尼西亚，其大量的领海基点的地理坐标具有不精确性，个别基点甚至不处在陆地而在海上。文莱政府则至今没有宣布领海基点和基线。

不同国家对于是岛还是礁的认定不同，也是领海基点争议的祸端。

冲之鸟礁是日本南部太平洋海域的一处环礁，在东京南偏西约1730公里。对于冲之鸟是岛屿还是岩礁问题，中日分歧明显。

日本根据《联合国海洋法公约》关于岛屿的定义“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。中方同样根据《联合国海洋法公约》121条“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”，并认为冲之鸟是岩礁而非岛屿。

李令华认为，中国在南沙的主张同样面临这个困境，要从国际法上认定南沙适合人类生活，显然有些困难。

至于靠国际司法途径解决领土争议问题，中国国内的情绪也心有不甘——邢广梅认为，陆上大国的民众心理，对海洋资源的被开采并不敏感，反而更为看重“岛礁主权”。“国际法院判决或国际仲裁很可能让我们失去部分岛礁主权，维持现状至少意味着我们现在还没有真正失去什么。”

事实上，“维持现状”却是间接地损害中国的利益。中越主权纷争持续了四十多年，但更为注重实际利益的越南，在南海获得的石油产值却已经占其GDP的30％。而中国在南沙依然没有设一口油井，能做的只是口头上的“领土主张”。

虽然中国在南海主权上有更多的历史证据，但迄今为止，争议国家对于主权问题寸步不让，而且实际控制了南沙诸多岛礁，要想让他们撤出几无可能。至于武力手段，邢广梅指出，“中国完全可以依照国际法的规定行使自卫权”。只是，现在并非1988年中越发生赤瓜礁海战的年代。

李令华觉得，为了中国切身的利益，要从根本上解决划界问题还是要多边谈判。“先把各自的领海基线搞清楚，再来谈。”李说。